Главная стр 1




Анисимов А.П.

Новый Градостроительный кодекс Российской Федерации в контексте земельной реформы
Разработка и принятие нового Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ (далее – ГрадК РФ) была вызвана рядом причин юридического характера (приведение к «общему знаменателю» норм градостроительного, земельного, муниципального и иного законодательства), экономического характера (утверждение новых механизмов управления рынком недвижимости и необходимости снижения административных барьеров в строительстве), социального характера (необходимость разработки инструментов повышения социальной защиты населения градостроительными средствами, а также увеличения роли общественности в принятии градостроительных решений).

Не пытаясь дать всеобъемлющей характеристики данному нормативно-правовому акту, рассмотрим несколько принципиальных его новелл, которые в ближайшее время окажут принципиальное воздействие на регулирование земельных отношений в Российской Федерации.

1. ГрадК РФ определяет четкую последовательность разработки градостроительной документации, выделяя стадии территориального планирования (глава 3), градостроительного зонирования (глава 4) и планировки территории (глава 5). Территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальных образований (ч.2 ст.9 ГрадК РФ). В самом общем виде следует отметить, что в данных документах фиксируется информация о состоянии территории соответствующего уровня, о возможных направлениях ее развития и об ограничениях ее использования, что отображается в соответствующих схемах (картах). Российская Федерация, субъекты РФ и муниципальные районы разрабатывают схемы территориального планирования, а поселения и городские округа – генеральные планы.

Юридически значимым аспектом подготовки данных документов является обязательность их разработки, чего не предусматривалось в Градостроительном кодексе РФ 1998 г. Это означает, что по тексту ГрадК РФ неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования кодекса. Так, согласно ч.4 ст.9 ГрадК РФ, не допускается принятие органами государственной власти, органами местного самоуправления решений о резервировании земель, об изъятии, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд, о переводе земель из одной категории в другую при отсутствии документов территориального планирования, за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами. Как следует из ст.3 Федерального закона от 29 декабря 2004 г. № 191-ФЗ «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон), данная норма вступает в силу с 1 января 2008 г. В практическом аспекте это означает следующее.

а) органы публичной власти в случае отсутствия документов территориального планирования с 1 января 2008 г. теряют возможность принятия решений о резервировании земельных участков. Между тем, наличие зарезервированных земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для правомерного отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства (п.4 ст.28 ЗК РФ). Следовательно, органы публичной власти теряют один из эффективнейших инструментов планирования развития территории и не смогут, например, создать условия для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, либо зарезервировать земельные участки для создания особо охраняемых природных территорий.

б) органы публичной власти всех уровней с 1 января 2008 г. будут ограничены в возможности изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основания для такого изъятия изложены в ст.49 ЗК РФ. За исключением случаев выполнения международных обязательств России (ч.4 ст.15 Конституции РФ), во всех остальных случаях орган публичной власти не сможет изъять земельный участок для обеспечения публичных интересов, теряя еще один инструмент регулирования использования земель.

в) порядок перевода земель из одной категории в другую определяется Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изм. от 21 июля 2005 г.). При этом ст.4 данного закона в качестве одного из оснований для отказа в переводе земель из одной категории в другую указывает на установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории. Однако как быть в случае отсутствия вообще документов территориального планирования, из закона не ясно. Исходя из ч.2 ст.3 ГрадК РФ, мы полагаем, что в данном случае установлен запрет перевода земель из одной категории в другую вплоть до принятия документов территориального планирования.

Представляется, что главной проблемой, с которой столкнуться органы публичной власти при разработке документов территориального планирования, является сложность, финансовая затратность их подготовки, а также кадровый вопрос. При этом если данные проблемы разрешимы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, то для подавляющего числа муниципальных образований (особенно поселений) эта проблема станет неразрешимой.

2. Принципиально важным для правового регулирования земельных отношений является последовательное установление и утверждение в документах территориального планирования границ различных категорий земель. Перечень категорий земель установлен ст.7 ЗК РФ (предусматривает разделение земель в границах Российской Федерации на семь категорий по целевому назначению), а порядок перевода земель из одной категории определен Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую» (с изм. от 21 июля 2005 г.). Однако ЗК РФ обходит молчанием вопрос о том, какой орган публичной власти и в каком порядке должен определять границы категорий земель, и в какой форме их утверждать.

Положения главы третьей ГрадК РФ дают ответ на этот вопрос. В документах территориального планирования РФ и субъектов РФ происходит последовательное определение (отражение) границ ряда категорий земель. Так, на федеральном уровне (ст.10 ГрадК РФ) определяются границы категории земель лесного фонда, земель особо охраняемых природных территорий федерального значения, а также границ земель специального назначения (обороны и безопасности, федеральных энергетических систем и т.д.). На схеме субъекта РФ отражаются утвержденные вышестоящим уровнем границы указанных категорий земель, а также добавляются границы земель особо охраняемых природных территорий регионального значения, границы земель сельскохозяйственного назначения (включая границы сельскохозяйственных угодий) и т.д. (ст.14 ГрадК РФ).

На уровне документов территориального планирования муниципального района отражаются вышестоящие решения о границах отдельных категорий земель, и происходит окончательное графическое отражение и утверждение границ всех категорий земель в пределах межселенных территорий. В границах поселений (городских округов) аналогичные сведения (границы) утверждаются генеральными планами поселений (городских округов). Например, генеральный план поселения отражает границы всех категорий земель, включая границы земель входящих в него сельских населенных пунктов (в связи с этим теряет смысл п.2 ст.84 ЗК РФ, в который теперь необходимо внесение изменений, ибо черта поселений не является видом градостроительной документации).

При составлении указанных документов территориального планирования будут использоваться данные государственного земельного кадастра, хотя органы местного самоуправления в определенных пределах могут вносить в них изменения, обусловленные спецификой планируемого использования территории для осуществления градостроительной деятельности.

Представляется весьма важным, что на уровне схемы территориального планирования муниципального района фиксируются существующие и планируемые границы поселений, входящих в состав муниципального района. Собственно говоря, границы муниципальных образований (поселений) по каждому субъекту РФ утверждены приказами министерства регионального развития РФ. Однако данные границы носят описательный (повествовательный) характер, отмечая расстояния между различными координатами естественного или искусственного происхождения. Между тем, для реализации функций органа публичной власти (включая принятие решений о распоряжении земельными участками) необходимо четкое графическое фиксирование границ подведомственной территории (во избежание конфликтов и судебных споров), что может быть достигнуто только посредством утверждения схем территориального планирования муниципального района.

3. Градостроительное зонирование, осуществляемое в результате принятия Правил землепользования и застройки, дополняет и развивает основные направления правового регулирования градостроительной деятельности, обозначенные на стадии разработки документов территориального планирования, являясь, таким образом, средним звеном в правовом механизме градорегулирования. Это означает, что посредством правил землепользования и застройки осуществляется взаимосвязь двух других групп градостроительной документации: территориального планирования и планировки, а также оказывается регулирующее воздействие на экономическую деятельность правообладателей отдельных объектов недвижимости на территории муниципального образования.

В результате градостроительного зонирования осуществляется разделение территории муниципального образования на различные территориальные зоны с установлением границ этих зон, каждая из которых наделяется своим, дифференцированным правовым статусом. При этом наряду с установлением некоторых видов стимулирования градостроительной деятельности, могут вводиться и определенные ограничения на отдельные виды землепользования. Следовательно, характер градостроительного освоения (реконструкции) территории регулируется посредством, как повышения, так и намеренного понижения привлекательности использования отдельных территорий и земельных участков, что также позволяет выявить территории и земельные участки, необходимые для реализации публичных интересов.

Применительно к каждой территориальной зоне устанавливаются виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства. Весьма важным правилом, которое не так четко вытекало из положений старого градостроительного кодекса, является то, что основные и вспомогательные виды разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства правообладателями земельных участков и объектов капитального строительства (за исключением органов публичной власти и созданных ими учреждений) выбираются гражданами и юридическими лицами самостоятельно.

Это означает, что если градостроительный регламент предусматривает возможность строительства жилого дома от одного до трех этажей, возможности минимального отступа от границ участка от 2-5 метров, а также иные параметры застройки, то именно сам гражданин выбирает в этих пределах те величины, которые его лично устраивают (например, строить дом в два этажа с отступом от края участка 4 метра). Данная норма устраняет возможности «усмотрения» должностных лиц органов местного самоуправления при выдаче разрешения на строительство в части определения параметров такой застройки. Главной задачей органов государственной власти и местного самоуправления в контексте ГрадК РФ будет являться надзор за соблюдением технических регламентов в ходе строительства, утвержденной проектной документации и т.д.

Как и в случае с территориальным планированием, установлены четкие неблагоприятные правовые последствия для органов публичной власти, которыми не будут в срок до 1 января 2010 г. разработаны и приняты правила землепользования и застройки. В этом случае органам местного самоуправления запрещается предоставлять земельные участки из государственной или муниципальной собственности для строительства с предварительным согласованием мест размещения объектов (ст.17 Вводного закона). Таким образом, в случае, если орган местного самоуправления не произвел разработку и утверждение необходимой градостроительной документации, он ограничивается в возможности реализовывать свои функции собственника муниципальных земельных участков, претерпевая неблагоприятные имущественные последствия в части отсутствия поступлений денежных средств в соответствующий местный бюджет. В свою очередь, опосредованно, снижение расходной части бюджета может повлечь меры конституционной ответственности депутатов и глав администраций за неисполнение социально-экономических обязанностей перед населением соответствующих муниципальных образований посредством, например, досрочного прекращения полномочий депутатов или иных должностных лиц по инициативе граждан.

4. Принципиальной новеллой ГрадК РФ является установление критериев делимости (неделимости) земельного участка. Согласно п.2 ст.6 ЗК РФ, земельный участок может быть делимым и неделимым. Делимым является земельный участок, который может быть разделен на части, каждая из которых после раздела образует самостоятельный земельный участок, разрешенное использование которого может осуществляться без перевода его в состав земель иной категории, за исключением случаев, установленных федеральными законами. Признание земельного участка делимым или неделимым имеет массу важнейших гражданско-правовых и земельно-правовых последствий. Например, в случае, если здание (помещения в нем), находящееся на неделимом земельном участке, принадлежит нескольким лицам на праве собственности, эти лица имеют право на приобретение данного земельного участка в общую долевую собственность или в аренду с множественностью лиц на стороне арендатора, если иное не предусмотрено ЗК РФ и иными федеральными законами (п.3 ст.36 ЗК РФ). При этом сам ЗК РФ, равно как и иные федеральные законы, не содержат четких критериев и процедур классификации земельного участка в качестве делимого или неделимого.

Указанные критерии и процедуры теперь четко сформулированы в ч.4 ст.41 ГрадК РФ и заключаются в следующем.

а) инициатива постановки вопроса о делимости или неделимости земельного участка принадлежит его правообладателям;

б) размеры земельного участка, образованного в результате объединения либо разделения, не должны превышать предельные размеры земельных участков, предусмотренные градостроительным регламентом (ст.38 ГрадК РФ);

в) разделение земельного участка на два и более допускается только в случае наличия самостоятельных подъездов и подходов к каждому образованному земельному участку (в целях предотвращения массовых судебных процессов об установлении частных сервитутов);

г) объединение земельных участков в один допускается только при условии, если образованный земельный участок будет находиться в границах одной территориальной зоны (ст. 35 ГрадК РФ).

Таким образом, ГрадК РФ предусматривает ряд интересных новелл, затрагивающих различные сферы общественных отношений, включая правовое регулирование земельных отношений в России. Реализация предусмотренной им стратегии градорегулирования является обязательной для всех уровней публичной власти, хотя и осложняется множеством проблем экономического, юридического, организационного и иного характера.


Право и экономика. – 2005. - № 3. – С. 3-8.


Смотрите также:
Будущему избирателю: Из истории российской государственности
95.58kb.
Монография а. П. Анисимов, А. И. Мелихов анисимов Алексей Павлович
2866.88kb.
Анисимов А. П
101.21kb.
[C.] Анисимов А. П., Высторобец Е. А
445.17kb.
Анисимов Л. Н. Конституционное право России
2041.83kb.
Анисимов А. П. проблемы земельно-правовой ответственности
181.51kb.
А. П. Анисимов, Ведущий научный сотрудник нии современного права
116.25kb.
Анисимов А. П. Зонирование территорий городских и сельских поселений: виды и правовое значение
208.36kb.
А. П. Анисимов старший преподаватель Волгоградской академии государственной службы, кандидат юридических наук
46.38kb.
Анисимов А. П
167.93kb.
Литература Алексеев В. А. Регистрация прав на недвижимость. М., 2001
106.69kb.
А. П. Анисимов Разрешенное использование земельных участков: вопросы теории
99.57kb.