Главная стр 1стр 2 ... стр 9стр 10
скачать



А.Ю. Винокуров

Актуальные вопросы

прокурорского надзора и

обеспечения законности

в сфере экологии

Избранные работы

Москва 2008

ББК 67.72

В 49
Об авторе:

Винокуров Александр Юрьевич – доктор юридических наук, доцент, старший советник юстиции, автор более двухсот публикаций по вопросам прокурорского надзора, административного, земельного и экологического права.

Окончил в 1995 г. юридический факультет Международного независимого эколого-политологического университета со специализацией в области эколого-хозяйственной деятельности.

С 1998 по 2001 гг. работал начальником организационно-методического отдела Московской региональной природоохранной прокуратуры.

С 2001 по 2007 гг. проводил лекционные и семинарские занятия в Институте повышения квалификации руководящих кадров Генеральной прокуратуры РФ по вопросам прокурорского надзора в сфере экологии.

С 2007 г. по настоящее время состоит в должности ведущего научного сотрудника отдела общих проблем теории прокурорского надзора Академии Генеральной прокуратуры РФ.

В 2000 г. в Диссертационном совете при НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ защитил диссертацию на соискание ученой степени кандидата юридических наук по теме «Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства».

В 2006 г. в Диссертационном совете при Московском гуманитарном университете защитил диссертацию на соискание ученой степени доктора юридических наук по теме «Проблемы совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации».

Винокуров А.Ю.

В49 Актуальные вопросы прокурорского надзора и обеспечения законности в

сфере экологии: избранные работы / А.Ю. Винокуров. – М.: Изд-во Моск.

гуманит. ун-та, 2008. – 217 с.


ISBN 978-5-98079-426-2
В настоящей книге собраны избранные статьи и иные работы доктора юридических наук А.Ю. Винокурова, в которых рассматриваются актуальные вопросы прокурорского надзора и обеспечения законности в экологической сфере.

Издание может оказаться полезным для студентов, аспирантов, профессорско-преподавательского состава юридических вузов, научных работников, имеющих прямое либо косвенное отношение к природоохранной деятельности прокуратуры, а также к сфере применения экологического и земельного законодательства.

ББК 67.72
Подписано в печать 05.2008. Бумага офсетная. Формат 60х84/16.

Печ. л. Тираж 300 экз. Изд. № к. Заказ №

Отпечатано с готового оригинал-макета в типографии

Издательства Московского гуманитарного университета,

111395, Москва, ул. Юности, 5/1

ISBN 978-5-98079-426-2 © А.Ю. Винокуров, 2008



С О Д Е Р Ж А Н И Е





От автора……………………………………………………...…..

5

1.

Природоохранная деятельность российской прокуратуры..

7

2.

О целях и задачах природоохранной деятельности российской прокуратуры………………………………………………..

10


3.

Об организации природоохранной деятельности в органах прокуратуры………………………………………………………

15


4.

Некоторые вопросы организации прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства…………

21


5.

Защита экологических прав граждан средствами прокурорского надзора………………………………………………....

29


6.

Проверки исполнения законодательства об особо охраняемых природных территориях…………………………………..

32


7.

Проверки исполнения законодательства об экологической экспертизе…………………………………………………………

37


8.

Проверки исполнения земельного законодательства……….

47

9.

Проблемы прокурорского надзора за исполнением земельного законодательства…………………………………………...

54


10.

Новый Водный кодекс Российской Федерации и вопросы прокурорского надзора за его исполнением………….……….

59


11.

Участие прокурора в совершенствовании экологического законодательства…………………………………………………

64


12.

О некоторых вопросах координации природоохранной деятельности правоохранительных органов………..……………

70

13.


О некоторых вопросах взаимодействия органов прокуратуры с органами исполнительной власти в сфере обеспечения экологической безопасности……………………...……….

75

14.


Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации и органов охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по предупреждению экологических правонарушений………………...

79


15.

Участие органов прокуратуры в экологическом воспитании граждан……………………………………………………….

100


16.

Профессиограмма природоохранного прокурора…………...

104

17.

Предмет доказывания при расследовании дел об экологических преступлениях…………………………………………..

108


18.

Основные направления предупреждения экологических правонарушений………………………………………………….

112


19.

Причины и предупреждение экологических преступлений..

119

20.

Основные пути предупреждения экологических преступлений……………………………………………………………….

124


21.

Роль предостережения прокурора в предупреждении экологических правонарушений…………………………………..

129

22.


О целесообразности образования подразделений экологической милиции в составе милиции общественной безопасности……………………………………….…………………..

133


23.

Государственный и муниципальный экологический контроль: единство или противоположность?..............................

139


24.

О некоторых вопросах соотношения государственного и муниципального экологического контроля………………….

146


25.

Проблемы становления муниципального экологического контроля…………………………………………………………..

154


26.

Проблемы правового регулирования и организации государственного экологического контроля………………………

157


27.

Экологическая экспертиза как средство обеспечения экологической безопасности………………………………………..

166

28.


Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере охраны окружающей среды……………………………………………………

170

29.


О некоторых особенностях применения законодательства об административной ответственности за экологические правонарушения………………………………………………….

176

30.


О некоторых вопросах, связанных с принудительным изъятием земель у собственников и принудительным прекращением прав на землю иных титулообладателей……………

183

31.


О коллизиях законодательства, регулирующего вопросы лицензирования деятельности по обращению с отходами производства и потребления…………………………………....

189


32.

Некоторые вопросы совершенствования экологического законодательства…………………………………………………

196


33.

Право граждан России на благоприятную окружающую среду..................................................................................................

198


34.

Обеспечение права граждан на экологическую информацию…………………………………………………………………

201


35.

Экологические обязанности военнослужащих……………….

203

36.

Здоровое экологическое мировоззрение как фактор, способствующий обеспечению экологической безопасности…..

206


37.

Проблемы формирования экологического мировоззрения...

211

38.

Экологическое воспитание студентов-юристов……………...

213



ОТ АВТОРА

Настоящий сборник избранных работ представляет собой своеобразный промежуточный отчет автора о проделанной научной работе по исследованию различных сторон природоохранной деятельности прокуратуры Российской Федерации и иных вопросов обеспечения законности в экологической сфере. Необходимость подготовки настоящего издания обусловлена несколькими событиями. Во-первых, в 2007 году автор отметил сорокалетие, во-вторых, исполнилось пятнадцать лет его творческой деятельности и, в-третьих, ему присвоена ученая степень доктора юридических наук по специальности 12.00.11 – судебная власть, прокурорский надзор, организация правоохранительной деятельности, адвокатура. Таким образом, настало время подвести черту под своеобразным этапом вхождения в специальность, поскольку дальнейшее продвижение по пути освоения новых знаний, должно основываться на выработанном фундаменте, результатом работы над которым, в том числе явились и представленные в настоящей книге материалы.

В сборник включены преимущественно статьи, посвященные прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства, включая методики прокурорских проверок исполнения отдельных законов, опубликованные ранее в журнале «Законность», в том числе в соавторстве с другими прокурорскими работниками.

Кроме того, в отдельных статьях рассматриваются иные вопросы природоохранной деятельности прокуратуры, в том числе участие прокуроров в совершенствовании экологического законодательства, координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологической преступностью, взаимодействие с органами исполнительной власти по экологическим вопросам. В этом смысле определенный интерес может представлять включенная в сборник работа «Взаимодействие органов прокуратуры Российской Федерации и органов охраны окружающей среды Министерства природных ресурсов Российской Федерации по предупреждению экологических правонарушений».

Также автор счел важным включить в книгу разработанный им проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации «Об организации природоохранной деятельности в органах прокуратуры», который, по его мнению, при некоторой доработке может быть востребован.

Самостоятельный блок статей отражает авторское видение направлений борьбы с экологическими правонарушениями, в том числе преступлениями.

Определенное внимание в процессе исследовательской работы было уделено вопросам организации и правового обеспечения публичного экологического контроля и результат этой работы представлен в сборнике несколькими статьями.

Автор постарался сохранить стилистику, присущую конкретному периоду написания приводимых в сборнике работ. Некоторые статьи, включенные в книгу, в том числе подготовленные сравнительно давно, но в силу не зависящих от автора причин не опубликованные своевременно, печатаются впервые. Ряд статей, напротив, подготовлены недавно и еще только ожидают своей официальной премьеры, в силу чего могут подвергнуться определенной редакторской правке при подготовке их в печать.

В заключение нельзя не отметить решающую роль в привитии мне интереса к научной деятельности моего отца – доктора юридических наук, профессора Винокурова Юрия Евгеньевича, отдавшего многие годы служению прокуратуре и науке прокурорского надзора, по сей день продолжающего активно трудиться в сфере высшего образования и прививать студентам любовь к научным познаниям.

Хотелось бы также поблагодарить всех тех, кто, находясь все эти годы рядом, оказывал моральную поддержку на поприще научных изысканий, с пониманием относясь к специфике исследовательской работы, или просто не мешал на этом пути.

Автор надеется, что материалы данной книги окажутся полезными студентам, аспирантам, профессорско-преподавательскому составу, научным и практическим работникам, всем, кто, так или иначе, имеет отношение к вопросам природоохранной деятельности прокуратуры и обеспечения законности в экологической сфере.
***

ПРИРОДООХРАННАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ

(понятие, содержание, задачи) 1
Природоохранная деятельность прокуратуры – понятие собирательное, отражающее многогранную деятельность Российской прокуратуры в области охраны окружающей природной среды и имеющее своей целью обеспечение экологической безопасности населения.

Прокуратура призвана присущими ей правовыми средствами и методами способствовать оздоровлению окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности населения. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства и другие направления (участки) природоохранной деятельности органов прокуратуры способствуют предупреждению экологических правонарушений, в том числе преступлений, что в конечном итоге оказывает положительное воздействие на состояние окружающей среды.

Природоохранная деятельность становится наиболее важным и приоритетным направлением нашей работы. Генеральный прокурор РФ требует считать одним из основных направлений надзорной деятельности прокуроров надзор в сфере экологической безопасности. В первую очередь это вызвано тем, что в основном в результате несоблюдения юридическими лицами, должностными лицами и гражданами требований экологического законодательства обостряется экологическая ситуация во многих регионах и, в целом, в России, ухудшается среда обитания людей, не обеспечивается их экологическая безопасность, скудеют природные ресурсы, т.е. нарушается конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду. Следствием этого являются рост заболеваний среди населения, сокращение продолжительности жизни людей, снижение их трудоспособности.

Сказанное подчеркивает особую актуальность неукоснительного исполнения всеми юридическими и физическими лицами экологического законодательства и, следовательно, усиления контроля за его исполнением со стороны соответствующих контролирующих органов. Между тем специально уполномоченными органами в сфере охраны окружающей среды и природопользования и другими органами, на которые возложены функции экологического контроля, нередко не только проявляются пассивность и снисхождение к правонарушителям, т.е. недобросовестно исполняются возложенные на них должностные (служебные) обязанности, но и допускаются самими нарушения экологического законодательства. Иными словами, деятельность органов экологического контроля нуждается в совершенствовании. Этому в определенной мере может способствовать активизация контроля (надзора) за деятельностью самих органов контроля.

Данную задачу наряду с другими решают органы прокуратуры, на которые в соответствии со ст. 1 и 21 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации возложен надзор за исполнением законов, в том числе и органами контроля. Но это лишь одно из направлений природоохранной деятельности органов прокуратуры.

Применяя специфические, присущие прокуратуре правовые средства и методы работы, прокуроры и следователи, тесно контактируя с органами представительной и исполнительной власти, с природоохранными, иными контролирующими и другими органами, добиваются надлежащего исполнения экологического законодательства, соблюдения природоохранных норм и правил (ГОСТов), гражданами, должностными лицами, предприятиями, учреждениями, организациями независимо от форм собственности и подчиненности, способствуя тем самым оздоровлению окружающей среды и обеспечению экологической безопасности населения. В связи с этим деятельность прокуратуры может рассматриваться не только как правозащитная, но и как природоохранная. Она служит реализацией конституционного права граждан на благоприятную окружающую среду (ст. 42 Конституции РФ).

Понятием «природоохранная деятельность прокуратуры», по нашему мнению, охватываются:

1) прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства (являющегося неотъемлемой частью российского законодательства) физическими и юридическими лицами, в том числе и органами экологического контроля, в основном путем выявления и принятия мер к устранению экологических правонарушений и способствующих им обстоятельств (причин и условий), а также путем принятия мер к привлечению к установленной законом ответственности виновных лиц;

2) расследование преступных загрязнений окружающей природной среды (экологических преступлений), подследственных прокуратуре;

3) координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с экологическими преступлениями;

4) прокурорский надзор за исполнением законов при расследовании экологических преступлений как органами прокуратуры, так и МВД;

5) участие прокуроров в рассмотрении судами уголовных дел (экологические преступления);

6) участие прокуроров в рассмотрении судами гражданских и арбитражных дел в связи с экологическими правонарушениями, в том числе по искам самих прокуроров;

7) прокурорский надзор за исполнением законов в местах содержания задержанных и при исполнении наказаний, назначаемых судом за совершение экологических преступлений;

8) участие прокуроров в правотворческой деятельности (при подготовке, принятии или издании экологических законов и других правовых актов);

9) участие прокуроров и следователей в профилактической работе (предупреждении экологических правонарушений).

Анализируя сказанное выше, можно сформулировать соответствующее определение. Природоохранная деятельность Российской прокуратуры – это многогранная, специфическая, присущая этому органу деятельность (работа), направленная на оздоровление окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности населения. Эта деятельность прокуратуры характеризуется следующими данными. Ежегодно прокурорами проводится до 6000 проверок исполнения экологического законодательства и выявляется до 8000 серьезных нарушений, в том числе преступлений, вносится несколько тысяч представлений и протестов об устранении нарушений экологических законов и отмене незаконных актов. По требованиям прокуроров тысячи нарушителей ежегодно привлекаются к ответственности, предъявляются сотни исков в суды, расследуются сотни уголовных дел об экологических преступлениях.

Как видно, прокурорами и следователями много делается в сфере охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности, однако большие возможности прокуратуры в указанной области используются далеко не в полной мере. Практика работы прокуратуры свидетельствует, что ее природоохранная деятельность не всегда оказывает должное влияние на укрепление законности; отдельные надзорные и иные действия прокуроров не отличаются высокой эффективностью. Следовательно, имеются резервы для совершенствования (повышения эффективности) природоохранной деятельности прокуратуры, для положительного влияния ее на конечный результат – состоянии законности. Задача совершенствования природоохранной деятельности прокуратуры является весьма актуальной. Представляется, что ученые в содружестве с практиками, опираясь на богатый опыт работы органов прокуратуры, призваны определить и обосновать наиболее рациональные пути совершенствования природоохранной деятельности Российской прокуратуры.

По нашему мнению, в настоящее время особо актуальной является задача активизации и совершенствования прокурорского надзора за исполнением законов природоохранными органами, прежде всего Комитетом по охране окружающей среды, комитетами по земельным ресурсам и землеустройству, центрами санитарно-эпидемиологического надзора, управлением лесного хозяйства и другими, в первую очередь призванными обеспечивать экологическую безопасность в регионах и в целом в стране. Успешное решение этой задачи, несомненно, будет способствовать совершенствованию деятельности названных и иных органов, что положительно скажется на состоянии окружающей природной среды.
***
О ЦЕЛЯХ И ЗАДАЧАХ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ 1
По мнению Генерального прокурора РФ В.В. Устинова «никто сегодня так не занимается экологией, как работники прокуратуры» 2. Возможно, в этом высказывании руководителя системы органов прокуратуры содержится некоторое преувеличение природоохранной деятельности прокуратуры, но то, что прокуроры выполняют большой объем работы в этой области, не вызывает сомнений.

Природоохранная деятельность прокуратуры – понятие собирательное, многоплановое, отражающее многофункциональную деятельность российской прокуратуры в области охраны окружающей природной среды, имеющую основную цель – обеспечение экологической безопасности населения через укрепление законности и правопорядка в рассматриваемой сфере. Такая деятельность применительно к прокуратуре представляет собой составную часть ее основной многогранной законоохранной деятельности, направленной в данном случае на обеспечение экологической безопасности как в целом страны, так и ее отдельных регионов – основы основ хорошего здоровья россиян и увеличения продолжительности их жизни, на защиту экологических прав граждан и иных лиц, закрепленных в Конституции РФ 3.

Цели и задачи природоохранной деятельности прокуратуры вытекают из основного предназначения отечественной прокуратуры – осуществлять надзор за соблюдением Конституции Российской Федерации, исполнением действующих на территории Российской Федерации законов юридическими, должностными и иными лицами, перечисленными в ст. 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». При этом надзорная деятельность прокуратуры не является самоцелью, а служит серьезным правовым средством обеспечения надлежащего исполнения российского законодательства как конечной цели, без чего невозможно нормальное функционирование государства и всех его институтов.

Цели и задачи прокуратуры в рассматриваемой сфере обусловлены также фактическим состоянием окружающей природной среды в регионах и в целом в стране, состоянием использования природных ресурсов, отражающих в немалой степени уровень исполнения экологического законодательства. При этом мы исходим из того, что если состояние окружающей природной среды в России неудовлетворительное, если природные ресурсы используются нерационально, не в интересах государства и его народа (а дело нередко именно так и обстоит) 4, то это, прежде всего, означает, что кем-то допускаются экологические правонарушения, не соблюдаются соответствующие нормативы качества окружающей среды, нормы и правила использования природных ресурсов (земли, полезных ископаемых, лесов, рыбных запасов и других).

Следует отметить, что цели и задачи являются по своей сути различными, но, тем не менее, тесно связанными между собой категориями. Цели природоохранной деятельности – это результат, к достижению которого должны стремиться прокуроры и следователи. Исходя из этой посылки целями природоохранной деятельности прокуратуры в обобщенном виде являются:

а) обеспечение (достижение) совместно с другими юридическими и физическими лицами экологической безопасности населения и благоприятной окружающей среды как в регионах, так и в целом в России;

б) реальное обеспечение экологических прав россиян и, прежде всего, права на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение вреда, причиненного их здоровью или имуществу экологическими правонарушениями (ст. 42 Конституции РФ). Иными словами, природоохранная деятельность прокуратуры как и вся иная ее деятельность направлена в первую очередь на защиту человека, что Генеральный прокурор Российской Федерации, как было отмечено выше, совершенно справедливо считает главной задачей прокуратуры;

в) обеспечение рационального использования природных ресурсов, в особенности невозобновляемых (нефти, газа, руд).

Названные цели природоохранной деятельности прокуратуры, как уже отмечалось, вытекают из конечной цели российской прокуратуры – обеспечения вместе с другими органами надлежащего исполнения действующих на территории России законов, в том числе и в экологической сфере всеми, везде и всегда. Когда мы говорим об обеспечении исполнения законов, то в первую очередь имеем в виду надлежащее соблюдение и исполнение требований Конституции РФ.

Задачи природоохранной деятельности прокуратуры – это категория более частная по сравнению с целями. Именно посредством решения многочисленных задач реализуются цели природоохранной деятельности прокуратуры или, по крайней мере, должны реализовываться. С точки зрения степени влияния на конечный результат задачи могут быть более или менее важными, первоочередными и не первоочередными. Следует иметь в виду, что задачи органов прокуратуры в рассматриваемой области конкретизируются применительно к каждому периоду времени в приказах и указаниях Генерального прокурора РФ и других вышестоящих прокуроров, как-то: заместителей Генерального прокурора России и прокуроров (заместителей прокуроров) субъектов Российской Федерации. В целом же реализация этих задач служит цели оздоровления окружающей природной среды, обеспечению экологической безопасности.

По нашему глубокому убеждению, в настоящее время наиболее актуальной, именно первоочередной и неотложной задачей природоохранной деятельности прокуратуры является активизация и совершенствование природоохранной деятельности специально уполномоченных государственных органов в области природопользования, охраны окружающей природной среды и обеспечения экологической безопасности. Эта задача также вытекает из положений утвержденной Указом Президента РФ от 10.01.2000 №24 Концепции национальной безопасности 5.

К числу первоочередных и неотложных задач природоохранной деятельности прокуратуры следует отнести усиление и совершенствование надзора за исполнением экологического законодательства органами представительной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления. Обладая большой полнотой власти в области природопользования, охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, эти органы, к сожалению, нередко в угоду собственным местническим и даже личным интересам принимают решения (законы, постановления и иные правовые акты), противоречащие действующему российскому законодательству, порою попросту способствуя разграблению природных ресурсов, являющихся достоянием народов, проживающих на соответствующей территории. Ряд полезных для прокуроров рекомендаций в части надзора за законностью правовых актов органов власти субъектов Российской Федерации содержится в статье Т. Рабко 6.

На сегодняшний день является весьма актуальной задачей прокуроров в природоохранной сфере активное воспрепятствование вводу в эксплуатацию промышленных, сельскохозяйственных, оборонных и иных объектов, могущих оказать отрицательное воздействие на окружающую природную среду. Дело в том, что несмотря на установленную законодательством казалось бы достаточно подробную регламентацию природоохранных требований к хозяйственной и иной деятельности имеют место неединичные факты строительства и ввода в эксплуатацию соответствующих объектов различного назначения без проведения предусмотренной в таких случаях государственной экологической экспертизы, при наличии отрицательного заключения экологической комиссии, отступлений от требований проекта и заключения экологической экспертизы, что приводит к загрязнению окружающей природной среды и как следствие – к ухудшению здоровья населения.

Важной задачей природоохранной деятельности прокуроров является также принятие посильных мер к ликвидации или, по крайней мере, сокращению в ближайшее время источников выбросов (сбросов) загрязняющих и в особенности токсичных и особо вредных для живых организмов веществ на действующих предприятиях, пресечению нарушений технологических процессов и режимов работы производств, ведущих к выбросам и сбросам таких веществ. Сказанное имеет отношение и к транспорту, особенно автомобильному.

Понятно, что эту задачу, во избежание необоснованного вмешательства в неподнадзорную сферу прокурор должен решать опосредованно, через органы экологического контроля, представительные и исполнительные органы регионального и муниципального уровней, предъявляя к ним требования о проведении соответствующих проверок, в том числе и о проведении экологического аудирования 7, о принятии мер, ведущих к прекращению вредных выбросов и сбросов (например, о приостановлении работы опасных в экологическом отношении производств, цехов, участков или агрегатов, о перепрофилировании и закрытии производства, о строительстве или реконструкции очистных сооружений, о высадке зеленых насаждений в санитарных зонах вокруг предприятий и т.д.). Сказанное не исключает предъявления прокурором в актах реагирования на нарушения законов соответствующих требований непосредственно и руководителям (органам управления) предприятий-загрязнителей.

Неблагополучные в экологическом отношении промышленные предприятия, животноводческие комплексы, хранилища радиоактивных отходов, разного рода других токсичных и особо опасных веществ, в том числе химических отравляющих веществ, навозохранилища, места захоронения скота, погибшего в результате эпизоотий, представляющие повышенную угрозу для окружающей среды и здоровья населения, должны постоянно находиться в поле зрения прокуроров.

Актуальной задачей природоохранной деятельности прокуратуры является также осуществление надзора за исполнением законодательства, регулирующего расходование денежных средств, выделяемых из федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований на природоохранные мероприятия (цели), а также средств целевых бюджетных экологических фондов, предназначенных исключительно на финансирование природоохранных мероприятий. Прокуроры призваны остро реагировать на любые факты расходования этих средств не по целевому назначению, вплоть до возбуждения уголовных дел в отношении виновных лиц, превращающих целевые средства в источник удовлетворения собственных материальных потребностей.

Немаловажной задачей является усиление надзора за исполнением национального законодательства и актов международного права, направленных на запрещение ввоза в Россию из-за рубежа опасных отходов и веществ (радиоактивных, токсичных, в том числе химических, биологических), если это не предусмотрено вступившими в законную силу соответствующими межгосударственными соглашениями, а также продуктов питания и других веществ и предметов, не отвечающих санитарным и экологическим требованиям безопасности. В упомянутой выше Концепции национальной безопасности данная проблема называется в числе важнейших экологических угроз, поскольку ослабление контроля со стороны органов государства может привести к превращению страны в место массового размещения и захоронения таких отходов и веществ. Поэтому вскрываемые в ходе проверок нарушения должны влечь за собой острую реакцию со стороны прокуроров, особенно если они совершаются при попустительстве соответствующих уполномоченных органов.

В целях повышения эффективности природоохранной деятельности прокуратуры ее надзорная и следственная деятельность, участие прокурора в судах и иная работа должны органически дополняться профилактическими мероприятиями. Данная задача, помимо жесткого и принципиального изложения своих требований в актах прокурорского реагирования, акцентирования внимания на причинах совершения экологических правонарушений и путях их устранения, может реализовываться прокурорами и следователями как посредством внесения предусмотренных законодательством представлений об устранении нарушений законов, причин и условий, им способствующих, так и целевых выступлений перед должностными лицами, трудовыми коллективами и жителями с профилактическими беседами и лекциями, дачи разного рода консультаций по эколого-правовым вопросам, широкого использования средств массовой информации (радио, телевидения, периодической печати). Безусловно, прокуроры должны ответственно подходить к вопросу обнародования тех или иных фактических данных, не допуская преждевременных обвинений и памятуя о том, что согласно ст. 49 Конституции РФ каждый обвиняемый в совершении преступления считается невиновным, пока его виновность не будет доказана в предусмотренном федеральным законом порядке и установлена вступившим в законную силу приговором суда. К этому призывает прокуроров приказ Генерального прокурора РФ от 08.07.1998 №45 «О задачах органов прокуратуры по взаимодействию со средствами массовой информации, совершенствованию общественных связей» 8.

В связи с тем, что задача оздоровления окружающей природной среды может успешно решаться лишь совместными усилиями органов представительной и исполнительной власти всех уровней, органов местного самоуправления, правоохранительных, природоохранных и многих других органов, должностных лиц, руководителей коммерческих и некоммерческих организаций, общественности и граждан, и является по существу общегосударственным и общенародным делом, прокуроры призваны совершенствовать механизм взаимодействия с ними, добиваясь скоординированности природоохранной деятельности, организуя единый фронт борьбы с экологическими правонарушениями, максимально используя при этом возможности других органов и общественности в работе по предупреждению нарушений экологического законодательства.

На наш взгляд, правомерно выделить и такую задачу природоохранной деятельности прокуратуры как совершенствование экологического законодательства, поскольку в этом процессе прокуроры играют далеко не последнюю роль. Коль скоро их деятельность связана с оценкой и сопоставлением фактических действий и решений поднадзорных субъектов с требованиями законов, именно прокуроры нередко устанавливают пробелы или дефекты в правовом регулировании в той или иной сфере общественных отношений. Исходя из того, что ст. 9 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» наделяет прокуроров правом участия в правотворческой деятельности, эти полномочия должны использоваться ими с максимальной отдачей в целях совершенствования механизма правового регулирования, в том числе и в экологической сфере.

Выше были изложены постановочные вопросы, формулирующие цели и задачи природоохранной деятельности российской прокуратуры. Возможно, со временем позиция автора найдет реализацию в организационно-распорядительных документах Генеральной прокуратуры РФ, призванной ориентировать нижестоящих прокуроров на решение приоритетных задач в экологической сфере.
***
ОБ ОРГАНИЗАЦИИ ПРИРОДООХРАННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

В ОРГАНАХ ПРОКУРАТУРЫ

(проект приказа Генерального прокурора Российской Федерации)1
В целях совершенствования природоохранной деятельности прокуроров и повышения эффективности надзорных мероприятий в сфере охраны окружающей среды, природопользования и обеспечения экологической безопасности (экологической сфере), руководствуясь ст. 17 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации,
ПРИКАЗЫВАЮ:
1. Заместителям Генерального прокурора Российской Федерации, начальникам, главных управлений, управлений и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации, прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и другим специализированным прокурорам, прокурорам городов, районов, военных и иных специализированных прокуратур работу вверенных им подразделений и прокуратур подчинить приоритетности осуществления надзорных и иных мероприятий в экологической сфере.

2. Начальникам главных управлений, управлений и отделов центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

2.1. Обеспечить периодическое осуществление анализа состояния законности и эффективности работы нижестоящих прокуратур в экологической сфере.

Выводы по наиболее серьезным проблемам, требующим незамедлительного вмешательства руководства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, докладывать лично Генеральному прокурору Российской Федерации после согласования с курирующим соответствующее подразделение заместителем Генерального прокурора Российской Федерации.

2.2. Положительный опыт природоохранной деятельности прокуратур субъектов Российской Федерации, Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры и иных специализированных прокуратур обобщать и распространять на места посредством подготовки, в том числе совместно с другими подразделениями центрального аппарата аналитических обзоров судебной, следственной и надзорной практики, информационных бюллетеней и писем.

2.3. При планировании работы учитывать необходимость выполнения надзорных и иных мероприятий в экологической сфере, исходя из анализа состояния законности и эффективности работы нижестоящих прокуратур.

2.4. Обеспечить надлежащее взаимодействие между возглавляемыми ими подразделениями при разрешении поступающих в Генеральную прокуратуру Российской Федерации жалоб и обращений, а также при анализе состояния законности и эффективности работы нижестоящих прокуратур в экологической сфере.

2.5. Наладить должное взаимодействие с руководителями федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в экологической сфере, а также подразделений центральных аппаратов правоохранительных органов, участвующих в природоохранной деятельности, по обмену информацией о нарушениях экологического законодательства, о необходимости совершенствования названного законодательства, о проведении совместных проверок.

2.6. Ставить перед руководством Генеральной прокуратуры Российской Федерации вопрос о поощрении особо отличившихся прокурорских и следственных работников нижестоящих прокуратур и наказании работников, в деятельности которых имеются просчеты, связанные с недобросовестным исполнением служебных обязанностей в рассматриваемой сфере.

2.7. Активнее задействовать по запросам руководителей институтов повышения квалификации Генеральной прокуратуры Российской Федерации оперативных работников, отвечающих за реализацию в рамках своих функциональных обязанностей природоохранной деятельности прокуратуры.

3. Начальникам главного управления и отделов Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах:

3.1. При анализе эффективности деятельности прокуратур соответствующих субъектов Российской Федерации в обязательном порядке учитывать состояние надзорных и иных мероприятий в экологической сфере.

3.2. Принимать меры по своевременному оказанию методической и практической помощи прокурорам субъектов Российской Федерации и приравненным к ним прокурорам, испытывающим трудности при осуществлении природоохранной деятельности.

3.3. Периодически, в том числе с выездом на места обобщать передовой опыт прокуроров субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров в деятельности по укреплению законности в экологической сфере, распространять этот опыт среди прокуроров соответствующих субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуроров путем подготовки и направления прокурорам информационных бюллетеней и писем.

3.4. Наиболее интересные с практической точки зрения случаи доводить до сведения профильных подразделений центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской Федерации для обобщения и возможного использования в информационно-аналитических и методических целях.

3.5. Обеспечить надлежащее взаимодействие с руководителями подразделений федеральных органов исполнительной власти в федеральных округах, уполномоченных в экологической сфере, а также подразделений правоохранительных органов в федеральных округах, участвующих в природоохранной деятельности, по вопросам:

обмена информацией о нарушениях экологического законодательства;

о необходимости совершенствования названного законодательства;

о проведении совместных проверок;

о совершении совместных выездов для обобщения положительного опыта и оказания практической помощи.

3.6. Ставить перед заместителями Генерального прокурора Российской Федерации в соответствующем федеральном округе вопрос о поощрении особо отличившихся прокурорских и следственных работников и наказании работников, в деятельности которых имеются просчеты, связанные с недобросовестным исполнением служебных обязанностей.

4. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам, прокурорам районов, городов, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам:

4.1. В надзорной и иной работе в рамках природоохранной деятельности четко руководствоваться требованиями приказа Генерального прокурора Российской Федерации от 09.09.2002 №54 «О разграничении компетенции прокуроров территориальных, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуратур».

4.2. В случаях поступления в прокуратуру жалоб, обращений и иных материалов, отнесенных к компетенции другого прокурора, незамедлительно решать вопрос о пересылке документов по принадлежности с обязательным уведомлением прокурора, которому направляются материалы, и автора обращения.

4.3. При решении вопросов о совместных мероприятиях в рамках координации деятельности нескольких прокуратур исходить из правила о приоритете роли территориального прокурора соответствующего уровня.

В порядке исключения из общего правила роль координатора природоохранной деятельности органов прокуратуры на уровне субъектов Российской Федерации в бассейне реки Волга отводится Волжскому межрегиональному природоохранному прокурору.

4.4. Обеспечить должное взаимодействие, в том числе путем заключения совместных соглашений о сотрудничестве с руководителями:

территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, районах и городах, уполномоченных в экологической сфере;

созданных субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями во исполнение федерального законодательства соответственно территориальных и местных природоохранных органов;

подразделений правоохранительных органов регионального и местного уровня, участвующих в природоохранной деятельности, по обмену информацией о нарушениях экологического законодательства, о необходимости совершенствования названного законодательства, о проведении совместных проверок, о совершении совместных выездов для обобщения положительного опыта и оказания практической помощи.

4.5. Периодически осуществлять анализ состояния законности в экологической сфере. При планировании работы обязательно учитывать необходимость осуществления природоохранных мероприятий с учетом выводов, основанных на результатах анализа состояния законности в экологической сфере.

4.6. Обеспечивать взаимодействие с общественными организациями в области охраны окружающей среды и эффективно использовать поступающую от них информацию о нарушениях экологического законодательства.

4.7. В координационной деятельности правоохранительных органов должное внимание уделять вопросам борьбы с экологическими преступлениями.

5. Прокурорам субъектов Российской Федерации:

5.1. Четко разграничить объекты надзора в экологической сфере между подчиненными им территориальными и специализированными прокурорами районного звена.

5.2. На территориях, где распространяется юрисдикция Волжской межрегиональной природоохранной прокуратуры установить на основании соглашений с Волжским межрегиональным природоохранным прокурором четкое разграничение объектов надзора.

6. Прокурорам субъектов Российской Федерации, приравненным к ним военным и иным специализированным прокурорам:

6.1. Практиковать организацию кустовых семинаров по обмену опытом в природоохранной деятельности, в том числе с приглашением работников природоохранных и правоохранительных органов.

6.2. Осуществлять методическую и практическую помощь нижестоящим прокурорам в организации природоохранной деятельности.

6.3. Распространять положительный опыт природоохранной деятельности районных и приравненных к ним прокуроров среди нижестоящих прокуроров путем подготовки и направления на места аналитических обзоров, информационных бюллетеней и писем.

6.4. Практиковать направление подчиненных работников в другие прокуратуры для изучения положительного опыта.

6.5. О положительных результатах природоохранной деятельности, связанной с расследованием нетипичных либо получивших общественную огласку уголовных дел, предъявлением в суды исков и заявлений, проведенными проверками исполнения экологического законодательства, а также проблемах, связанных с дефектностью названного законодательства безотлагательно сообщать в докладных записках в Генеральную прокуратуру Российской Федерации, а также информировать региональные органы государственной власти и средства массовой информации.

Считать эту работу одним из важнейших направлений в реализации принципа гласности.

6.6. При подготовке ежегодных итоговых докладных записок в обязательном порядке отражать наиболее серьезные результаты природоохранной деятельности прокуратуры.

6.7. Активнее участвовать в правотворческой деятельности по формированию и корректировке экологического законодательства субъектов Российской Федерации, в том числе используя предоставленное в конституциях и уставах конкретных субъектов Российской Федерации право законодательной инициативы на региональном уровне.

7. Прокурорам районов, городов и приравненным к ним прокурорам:

7.1. Обеспечить эффективность природоохранных мероприятий на каждом участке прокурорско-следственной деятельности.

7.2. Установить более тесный контакт между прокуратурами в решении задач природоохранной деятельности.

8. Управлению кадров Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кадровым подразделениям прокуратур субъектов Российской Федерации и приравненных к ним прокуратур:

8.1. При организации стажировок прокуроров и следователей нижестоящих прокуратур в обязательном порядке предусматривать в планах стажировки ознакомление с вопросами природоохранной деятельности прокуратуры, исходя из специфики непосредственной деятельности конкретного прокурорского работника.

8.2. При формировании планов учебы для вновь принятых на работу сотрудников обязательно предусматривать природоохранную тематику выступлений.

8.3. При решении вопроса об аттестации прокуроров и заместителей прокуроров нижестоящих прокуратур в обязательном порядке учитывать эффективность осуществляемых вверенными им прокуратурами и подразделениями природоохранных мероприятий.

9. Руководителям институтов повышения квалификации прокурорских и следственных работников:

9.1. При планировании учебных потоков в обязательном порядке включать в учебные планы проведение лекционных и (или) семинарских занятий со слушателями по вопросам природоохранной деятельности прокуратуры исходя из специфики конкретного потока.

9.2. С учетом потребностей практики периодически (но не реже одного раза в два года) планировать проведение специализированных потоков по обучению прокуроров и следователей, участвующих в природоохранной деятельности.

9.3. В учебном процессе активнее задействовать специалистов федеральных и региональных специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды и природопользования, а также работников природоохранных прокуратур и правоохранительных органов, участвующих в природоохранной деятельности.

9.4. Больше внимания уделять вопросам обмена опытом, в том числе путем проведения «круглых» столов.

10. Управлению методического обеспечения Генеральной прокуратуры Российской Федерации:

10.1. На основе изучения передового опыта и складывающейся в регионах практики периодически направлять нижестоящим прокурорам аналитические обзоры и информационные письма, в том числе подготовленные совместно с другими подразделениями центрального аппарата.

10.2. Своевременно отвечать на запросы практики в плане подготовки методических рекомендаций и пособий по наиболее актуальным вопросам природоохранной деятельности прокуратуры.

10.3. Оказывать помощь нижестоящим прокурорам в решении сложных и коллизионных вопросов в экологической сфере по устным и письменным запросам.

10.4. Наиболее проблемные вопросы природоохранной деятельности и пути их разрешения докладывать руководству Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

11. Научно-исследовательскому институту проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации:

11.1. Считать исследования в области природоохранной деятельности прокуратуры, а также в области законности в экологической сфере в числе приоритетных и в обязательном порядке учитывать в текущих планах научно-исследовательской деятельности необходимость разработки научных основ совершенствования природоохранной деятельности и повышения ее эффективности.

11.2. В планах перспективных научных диссертационных исследований по программе аспирантуры и докторантуры учитывать целесообразность научной разработки проблем природоохранной деятельности прокуратуры как отраслевого, так и комплексного характера.

11.3. Подчинить характер научных исследований потребностям практики природоохранной деятельности прокуратуры.

11.4. Периодически организовывать, в том числе совместно с профильными подразделениями других научно-исследовательских институтов, подразделениями центрального аппарата Генеральной прокуратуры Российской федерации и нижестоящими прокуратурами научно-практические конференции, посвященные вопросам природоохранной деятельности прокуратуры и других правоохранительных органов.

12. Редакции журнала «Законность» при формировании материалов для публикации обязательно учитывать необходимость опубликования примеров из прокурорско-следственной практики, а также проблемных вопросов, поднимаемых авторами.

13. Контроль за исполнением положений настоящего Приказа возложить на заместителей Генерального прокурора Российской Федерации по закрепленным за ними направлениям деятельности, а также на прокуроров субъектов Российской Федерации, приравненных к ним военных и иных специализированных прокуроров, директоров научных и учебных учреждений Генеральной прокуратуры Российской Федерации.

***


скачать

следующая >>
Смотрите также:
А. Ю. Винокуров Актуальные вопросы прокурорского надзора и обеспечения законности в сфере экологии
3714.83kb.
Ознаграждение за труд
21.96kb.
Примерный перечень вопросов для подготовки к экзамену по курсу "Прокурорский надзор"
187.48kb.
Выпускная работа по «Основам информационных технологий» Магистранта кафедры уголовного процесса и прокурорского надзора
335.5kb.
Место прокурорского надзора в обеспечении избирательного законодательства
257.03kb.
Сущность прокурорского надзора. Прокурорский надзор как вид деятельности государства Сущность
89.76kb.
Понятие и назначение уголовного процесса
1487.09kb.
Тематика домашних работ по дисциплине «Прокурорский надзор» (зфо) 10 семестр Содержание и система курса «Прокурорский надзор»
17.2kb.
Вопросы к экзамену по дисциплине «Арбитражный процесс» для студентов 3 курса очного отделения специальности 030912 «Право и организация социального обеспечения»
31.06kb.
Производство в надзорной инстанции
954.42kb.
Вопросы к экзамену по дисциплине «Обеспечение реализации прав граждан в сфере пенсионного обеспечения и социальной защиты»
25.23kb.
Вопросы для подготовки к экзамену
44.62kb.