Главная стр 1
Публично-правовое юридическое лицо: проблемы адекватного их природе правового регулирования статуса государственных и муниципальных органов

Зенков М.Ю.

старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления СибАГС, аспирант РАГС
Государство функционирует, реализует себя через государственный аппарат, который должен соответствовать экономическим, социальным, политическим и иным условиям общества. Органы, образующие государственный аппарат, должны обладать особым правовым статусом, юридически обеспечивающим выполнение возложенных на них функций, необходимыми и достаточными полномочиями по реализации конкретных предметов ведения (компетенцию).

Учреждая органы публичной власти (как государственной, так и муниципальной, местной), необходимо не только фиксировать правовые возможности органа, но и в полном объеме охарактеризовать его правовой статус, задающий как бы систему координат и образующий легитимные основания многоаспектной деятельности того или иного властного субъекта. К сожалению, до сих пор российская законодательная практика не выработала четкой дефиниции государственного органа и не придерживается единообразных единых подходов в определении юридически значимых элементов его статуса, хотя отдельные шаги в этом направлении обнаруживаются в ряде указов Президента РФ, в некоторых законах и иных нормативных актах субъектов РФ. Такое положение, несомненно, во многом обусловлено недостаточной теоретической разработанностью и нечеткостью в определении ряда юридических свойств, охватываемых понятием «орган государства». Поэтому, при переходе от советской модели организации публичной власти к парадигме новой государственности законодатель оказался не в состоянии избежать ряда пробелов и противоречий в регулировании статуса органа государственной власти, негативно воздействующих на функционирование государственных и муниципальных органов и, в целом, рассматривающих режим законности в сфере государственного управления.

Если в рамках советской модели государство и его органы рассматривались в качестве главного орудия достижения общественных целей, а праву фактически придавался подчиненный политической целесообразности характер (что, в частности, обусловило слияние в целом статусов органа управления и подчиненных ему хозяйствующих агентов), то в условиях развития рыночных отношений, обособления субъектов экономической деятельности, равенства всех форм собственности возникает настоятельная необходимость определения в качественно изменившихся условиях правовой природы органа государственной власти, установления рациональных и легитимных пределов его активности в экономической сфере, места в системе властеотношений и, в целом, в системе правоотношений, складывающихся ныне в Российской Федерации как демократическом правовом федеративном социальном государстве.

Иной характер общественных отношений требует и формального разграничения негосударственного и государственного секторов общества. Установленный Гражданским кодексом РФ порядок в определении статуса субъектов правоотношений не привел к реальному отделению государственного (общественного, публичного) и частного (индивидуального или корпоративного) интереса и цели. Остается неясным статус как органов, так и самого государства, органов местного самоуправления и муниципальных образований, поскольку в действующем законодательстве они трактуются, в одних случаях, как «юридические лица», в других – как субъекты, функционирующие «на правах юридического лица», а во многих случаях юридическая личность органов публичной власти вообще не фиксируется.

Бюджетное законодательство, формировавшееся несколько позднее, также не ответило на вопрос о юридической личности органов государственной власти и местного самоуправления.

Традиционно органы государственной власти и управления в России и СССР действительно не рассматривались как самостоятельные субъекты правоотношений. Однако, в гражданско-правовой доктрине и на практике использовалась конструкция «на правах юридического лица», что, во-первых, подчеркивало безусловную несамостоятельность органа государственного управления; во-вторых, в туманной форме органу все-таки разрешалось участвовать в тех или иных правоотношениях, используя властные полномочия либо не используя; в-третьих, вся исполнительно-распорядительная деятельность была подчинена жесткому бюджетному режиму, в рамках которого орган не имел (или имел весьма ограниченные) права распоряжаться бюджетными и иными средствами. Важно отметить, что данный режим распространялся как на производственные предприятия, так и на управленческие структуры, вследствие наличия единственного собственника – государства как официального представителя народа.

Очевидно, что четкое определение статуса органа позволяет устанавливать границы ответственности различных субъектов правоотношений, в частности интересующих нас органов государственной власти и местного самоуправления. Установление же ответственности, в свою очередь, создает необходимые предпосылки для укрепления законности в административно-правовой сфере, профилактики «беловоротничковой преступности» и, как минимум, для снижения уровня коррупции в государственном аппарате. Соответственно, появляются факторы, обуславливающие возрастание социальной эффективности государственных органов и самого государства.

Представляется, что теоретическому описанию правового статуса органа публичной власти логически должен предшествовать анализ такого общеправового понятия как «юридическое лицо». Законодатель, как отмечалось, настойчиво обращается к данной категории, что, безусловно, имеет определенный смысл: для упрощения анализа общественных (и правовых, в частности) явлений, для строгого, внутренне непротиворечивого и «экономичного» (в плане ограничения нормативно-терминологической избыточности) построения систем их правового регулирования, наконец, для единообразного понимания смысловых границ нормативных предписаний необходимо использовать универсальные, понятные всем участникам правоотношений, категории. В этом, прежде всего, и состоит социальная ценность правового формализма.

Не подвергая сомнению, а тем более, не отрицая, традиционное содержание понятия «юридического лица» как категории гражданского права, необходимо вместе с тем обратить внимание на то обстоятельство, что исторически возникнув и длительное время развиваясь в рамках именно частного права, данная категория постепенно стала использоваться и в целях публично-правового регулирования с соответствующим изменением и дополнением ряда качественных признаков. Таким образом, эволюция законотворческой и правоприменительной деятельности привела к универсализации понятия юридического лица, придав ему свойства общеправовой категории. Поэтому возникает необходимость адекватного теоретического осмысления этого не только внутринаучного, но и значимого для практики процесса. Для этого, как представляется, прежде всего необходимо выявить и зафиксировать существенные общие признаки юридического лица вообще, которые возникают при реализации разных видов правоотношений в публично- и частно-правовых сферах регулирования, а не только лишь в гражданском обороте. Здесь в первую очередь, полагаю, следует отметить фундаментальную роль того объективного факта, что само стремление личности реализации своих потребностей вызывает формирование объединений, поскольку вне устойчивых форм ассоциации индивидуальных усилий конкретная личность не может ни использовать имеющиеся возможности (например, в сфере социального контроля), ни приобрести соответствующие ресурсы для осуществления сложной деятельности.

В свою очередь, реализация потребностей личности посредством коллективных форм деятельности порождает особый вид взаимной ответственности, природу которой можно определить констатацией трех ее свойств:



  1. эта ответственность возникает в ходе действий конкретного физического лица;

  2. она отделена от конкретного носителя – физического лица, индивида;

  3. для ее формализации (закрепления) необходима соответствующая форма.

Все эти специфические свойства взаимной ответственности, возникающей при любых коллективных формах деятельности находят отражение в юридической категории «юридическое лицо», и с этой точки зрения под юридическим лицом можно понимать «субъект права, который не подходит под понятие физического лица».

При классификации юридических лиц в русской дореволюционной и современной зарубежной правовой литературе многие авторы предлагают дихотомическое деление их на юридических лиц частного и публичного права (частно-правовые и публично-правовые юридические лица).

Публично-правовые юридические лица, обладая специальной правосубъектностью, по своим свойствам существенно отличаются от юридических лиц частного права. Основные характеристики юридических лиц публичного права, на наш взгляд, заключаются в следующем.

1) Интерес, носителем которого выступает публично-правовое юридическое лицо, представляемый такого рода юридического лица, - совокупный, особый, общий. Цели и задачи, которые преследуют в своей деятельности эти лица, являются публичными по своему характеру; им свойственна также формальная определенность функций.

Гражданско-правовые юридические лица открыто заявляют о частном характере преследуемых целей своей деятельности, а общество и государство признают эти частные цели и задачи легитимными.

2) Поскольку сферой деятельности юридических лиц публичного права являются властеотношения, их активность строго ограничивается посредством установления компетенции (перечня полномочий и предметов ведения), осуществления специализации функций, жесткого государственного регулирования и контроля.

Гражданско-правовые юридические лица действуют, как правило, в сфере имущественных отношений, материальных и нематериальных личных интересов.

3) Юридические лица публичного права возникают вследствие особого предписания закона и приобретают статус публично-правового юридического лица с момента формирования. Нормативный акт, в соответствии с которым они учреждены, является необходимой формальностью, но во многих случаях закон обязывает государство сформировать соответствующие лица (например, если в соответствии с Конституцией Российская Федерация является социальным государством, то соответствующие службы – социальной помощи, социальной защиты, социального обеспечения и обслуживания – государством должны быть созданы или их создание в как негосударственных поддержано государством. Порядок создания и реорганизации юридических лиц публичного права – конституционный или административный. При этом надо отметить, что действующее законодательство о государственной регистрации юридических лиц оставляет пока без внимания регулирование такого важного вопроса, как регистрация юридических лиц публичного права.

Частно-правовые юридические лица формируются на основе потребностей и возможностей социально-экономической системы, их создание связано с предпринимательской инициативой личности (личностей), напрямую зависит от развития производственных (экономических) отношений в обществе. Приобретение статуса гражданско-правовыми лицами законодатель связывает с обязательной государственной регистрацией этих лиц в уполномоченных государственных органах (в настоящее время – налоговые органы).

4) Гражданско-правовое юридическое лицо может быть идентифицировано как таковое только при наличии у него обособленного имущества (на праве собственности или ином вещном праве).

В случае же с публичными юридическими лицами имущество принадлежит собственнику – первичному юридическому лицу (государству, субъекту федерации, муниципальному образованию), а его использование осуществляется на основе права оперативного управления.

5) Поскольку услуги, предоставляемые обществу публично-правовыми юридическими лицами, уже оплачены налогоплательщиками, им запрещается ведение деятельности в целях получения коммерческой прибыли, которой они бы могли свободно распоряжаться. Поступления на счета этих юридических лиц (пошлины, сборы, платы и проч.) направляются в доход государства.

Гражданско-правовые юридические лица определяют плату за предоставляемые услуги, производимую продукцию на основе рыночных механизмов (конкуренции, соотношения спроса и предложения и проч.), с обязательным учетом фактора воспроизводства, что требует извлечения прибыли, которая используется такими лицами в своих не противоречащих закону целях.

6) Природа услуг, предоставляемых публично-правовыми юридическими лицами, связанная с жизнеобеспечением человека и общества, такова, что не позволяет фиксировать локальный эффект управленческой деятельности, и поэтому стимулирование деятельности особого рода физических лиц, служащих в юридических лицах публичного права, может осуществляться главным образом путем использования нерыночных механизмов (денежным содержанием, обусловленным соответствующим званием или разрядом, которые присваиваются государственному служащему индивидуальным правовым актом, принимаемым в соответствующем порядке и действующим в отношении определенных юридических лиц публичного права; надбавок, премий, связанных, например, с напряженностью, отношением к государственной тайне, занятием определенной должности и проч.).

Заработная плата, выплачиваемая юридическим лицом частного права (работодателем) своим работникам, является по сути дела рыночной ценой рабочей силы и устанавливается соглашением (трудовым договором) по инициативе работника и работодателя. Дополнительные выплаты работникам (например, премии), также как правило, обусловлены действием рыночных механизмов.

7) Бесприбыльный характер деятельности юридических лиц публичного права не позволяет применять в оценке их деятельности общеизвестные экономические критерии – рентабельность, оборачиваемость и проч., которые, напротив, определяют эффективность частно-правовых юридических лиц.

8) Юридическое лицо должно иметь собственное имя, а также указание на организационно-правовую форму. Наименование публично-правового юридического лица обязательно должно быть соотнесено с конкретным типом государственного органа, его ролью и местом в системе органов государства (в соответствии с принципами разделения властей, федерализма, разделения функций и т.п.). Для юридического лица частного права это требование означает границы тех их юридических возможностей (полномочий) участия в правоотношениях.

9) Для юридических лиц публичного права характерно наличие особых строго регламентированных правовыми нормами способов и методов осуществления их деятельности (наличие особых производств – нормотворческих, административных, судопроизводств, государственно-служебных и проч.).

Регламентация деятельности юридических лиц частного права осуществляется ими самостоятельно на основе общих принципов, установленных действующим законодательством, что, в свою очередь, позволяет органам публичной власти при реализации своих задач использовать единые критерии к оценке деятельности частно-правовых юридических лиц (в том числе обеспечить равенство участников правоотношений в установленных случаях).

10) Специфическими являются формы деятельности публичного юридического лица (издание в рамках своей компетенции правовых актов, осуществление организационных и материально-технических действий и операций, заключения договоров и др.). Качественные различия между двумя категориями юридических лиц рельефно проявляются в правовом содержании заключаемых договоров (сделок), например, договор с государственным органом (акт государственного заказа, аренда государственного имущества, контрактное замещение должностей в Вооруженных Силах и др.) может быть расторгнут в одностороннем порядке.

11) В системе управления деятельностью (административной организации) юридических лиц публичного права претерпевают известную трансформацию управленческие функции, особую значимость при этом приобретают функции планирования (бюджетное, налоговое, военное, нормотворческое и т.п.), координации и регулирования (обеспечение взаимодействия с гражданами, институтами гражданского общества, экономическими субъектами и проч.), контроля (внутреннего и внешнего). Это обуславливает в организациях со статусом публично-правовых юридических лиц формирование и реализацию особых коммуникационных процессов как внутри (иерархия, инстанционность), так во вне их (связи с населением, участие граждан в управлении государственными делами, равный доступ к государственной службе, охрана государственной тайны).

12) Связанность с политической сферой находит свое отражение в процессе принятия решений: по общему правилу публичные юридические лица в отличие от частно-правовых вправе распоряжаться предоставленными объемами полномочий в рамках запретительного режима публично-правового (в частности, административно-правового) регулирования деятельности субъектов власти и иных государственных и муниципальных учреждений, согласно которому «запрещено все то, что прямо не разрешено» (или «разрешено все, что прямо разрешено»). Все государственные и муниципальные органы и учреждения, их должностные лица выполняют свои публичные функции только в целях «общественного блага», строго на основе своих полномочий и исключительно в границах предоставленной им компетенции. Однако границы эти могут быть подвижными: во-первых, в силу принципиальной невозможности полной формализации правомочий публично-правовых юридических лиц и их персонала, а, во-вторых, в силу объективной необходимости наделения этих субъектов управления варьируемым объемом дискреционных полномочий для обеспечения возможности гибкого и своевременного реагирования в динамичных и усложняющихся условиях деятельности. Юридико-технический дискреционный характер полномочий в таких случаях выражается формулами: субъект «может», «вправе», «в зависимости от обстоятельств», «при наличии возможности», «допускается» и т.п.

13) Одной из наиболее важных, но, к сожалению, не нашедшей надлежащего правового оформления, характеристикой публичных юридических лиц является особый бюджетно-сметный режим хозяйственно-финансовых основ деятельности этих организаций. Жесткая бюджетная дисциплина формирует основу для автоматического исполнения государственных решений вплоть до исполнения конкретным государственным служащим своих должностных обязанностей в пределах государственного органа, в котором учреждена замещаемая им должность.

Постановка вопроса о необходимости применения категории юридического лица публичного права к административным отношениям, в частности, для определения статуса министерства содержится также в: Демин А.А. Административное право Российской Федерации: Курс лекций. – М.: Зерцало, 2002. – С. 67.

Обусловленная использованием гражданско-правовых аналогий неадекватность характеристики правового статуса органов государственной власти как юридических лиц на практике порождает множество социально нежелательных следствий и в целом расшатывает режим законности в сфере государственного и муниципального управления. Вот лишь несколько примеров, демонстрирующих масштабы и остроту проблемы.

В структуре администрации Новосибирской области особое место занимают т.н. самостоятельные структурные подразделения с правами юридического лица, таковыми, в частности, являются все департаменты, а также некоторые управления и комитеты. Предоставление прав юридических лиц этим подразделениям администрации обусловлено рядом субъективных причин: во-первых, необходимо предоставить широкие права руководителям этих подразделений по распоряжению бюджетными ассигнованиями (подразделения с правами юридического лица финансируются напрямую, но под контролем управления финансов и налоговой политики администрации области, из областного бюджета: это отражается в соответствующих статьях бюджета), во вторых, многие из этих подразделений финансируются как из областного бюджета, так и федерального бюджета. В целом, эта практика традиционна для органов государственной власти субъектов федерации (подразделения исполнительных комитетов Советов народных депутатов обладали соответствующим правом). Вместе с тем, в современных условиях, когда произошла смена государственности, такая практика оказывается незаконной, так как не соответствует ни предписаниям Гражданского кодекса, ни нормам бюджетного законодательства. Также, в положениях о соответствующих подразделениях им дается право открывать расчетные и иные (в том числе валютные – одно из подразделений имеет право открывать счета в зарубежных банках для расчетов за границей) счета в банках и кредитных организациях. Налицо прямое нарушение бюджетной дисциплины, так как согласно Бюджетному кодексу, бюджетные счета должны обслуживаться в Банке России.

Напомним, что статус юридического лица по гражданскому характеризуется полной самостоятельностью соответствующей организации. Как в таких условиях областная администрация сможет соблюдать требования бюджетно-сметного режима и другие ограничения, обусловленные специальной правосубъектностью этого органа исполнительной власти?

Другая острая ситуация складывается в связи с реформированием органов государственной власти Новосибирской области. В нарушение действующего бюджетного законодательства в Новосибирской области были сформированы средства территориальных бюджетов (сельских районов и городов областного значения). В пределах этих территорий в настоящее время действуют территориальные органы государственной власти Новосибирской области, которые некоторые представители власти предлагают заменить органами местного самоуправления, ликвидировав, при этом более 450 муниципальных образований, функционирующих в настоящее время. Это, в свою очередь, прямо противоречит законодательству об организации местного самоуправления, которое, как известно, не входит в систему государственной власти. Подобное «реформирование» в 2002 году состоялось в Республике Алтай, где вместо органов государственной власти в районах появились органы местного самоуправления (подобное прямое насаждение местного самоуправления совсем не вяжется с его правовой природой – самостоятельной под свою ответственность деятельностью населения территорий по решению вопросов местного значения).

Вместе с тем, практика деятельности территориальных органов государственной власти в Новосибирской области показала положительные результаты: в экономической сфере формирование средств бюджетов сельских районов и городов областного значения позволило напрямую оказывать государственную поддержку сельским товаропроизводителям (осуществлять государственный заказ, обеспечение взаимодействия органов местного самоуправления, товаропроизводителей и переработчиков и т.п.), в социальной сфере – было обеспечено стабильное функционирование учреждений образования, здравоохранения, культуры (главным образом, за счет областного бюджета), в управлении областью – предоставлен равный доступ к государственным и муниципальным должностям, участие в решении государственных дел (помимо территориальных администраций действуют выборные территориальные Советы).

Схожие проблемы возникают и в других субъектах федерации, в муниципальных образованиях, на федеральном уровне. В частности, решение Президента РФ о ликвидации Федеральной службы налоговой полиции и образовании в рамках ее штата и обеспечения нового федерального правоохранительного органа, во-первых, противоречит законодательству об органах федеральной налоговой полиции, а, во вторых, Бюджетному кодексу, так как распорядители бюджетных средств могут быть определены исключительно в законодательном порядке (через перечисление в ведомственной классификации расходов федерального бюджета).



Эти примеры показывают, насколько актуальна сегодня проблема юридически адекватного определения правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления, без решения которых невозможно осуществить административную реформу в Российской Федерации, а следовательно и обеспечение реформирования в различных сферах общественной жизни. Опыт государственного строительства убеждает, что без активного участия государства (в лице его органов) динамичное развитие общества становится проблематичным.


Смотрите также:
Зенков М. Ю. старший преподаватель кафедры государственного и муниципального управления Сибагс, аспирант рагс
151.77kb.
Влияние государственной политики на формирование кадровой политики железнодорожной организации
105.41kb.
Административная реформа и изменение правового статуса государственных органов и органов местного самоуправления
129.25kb.
Кранц Илона Иосифовна старший преподаватель кафедры прикладной психологии Образование
32.65kb.
Типология государств по критерию светскости
123.13kb.
Основы гостиничного бизнеса
599.27kb.
Учебно-методический комплекс учебной дисциплины
109.88kb.
Консультирование по правоотношениям с иностранным элементом вопросы международного налогообложения
52.83kb.
Учебно-методический комплекс учебной дисциплины Геометрия Специальность 030100. 00 Информатика
91.7kb.
Учебно-методический комплекс учебной дисциплины Геометрия Специальность 030100. 00 Информатика
168.25kb.
Н. А. Омельченко доктор исторических наук, профессор кафедры государственного управления и политики Государственного университета управления
281.85kb.
Программа преддипломной практики студентов специальности 080504. 65 «Государственное и муниципальное управление»
267.78kb.