Главная стр 1
скачать




ПОИБ Л. 24-02-2009

Глава 3 Защита права на доступ к информации


Среди национальных интересов России особое место занимает реализация основных прав и свобод граждан в информационной сфере. Реализация этих прав и свобод основывается на принципах свободы информации и запретительном принципе права (все, что не запрещено законом, разрешено). Это закреплено в основных международных правовых документах, Конституции РФ и ряде других законов.

Основным объектом правоотношений здесь выступает право на доступ к информации, а субъектами являются любые физические и юридические лица.


§ 1. Основные информационные права и свободы и их ограничения
Как записано в ст. 3 Всеобщей декларации прав человека, утвержденной и провозглашенной Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., каждый человек имеет право на свободу; в ст.39 - «право на свободу убеждений и на свободное выражение их; это право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами независимо от государственных границ»; в ст. 18 провозглашено право на свободу мысли.

Позднее эти права и свободы нашли отражение в ст. 10 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (вступила в силу 3 сентября 1953 г., для Российской Федерации - 28 февраля 1996 г.), где дополнительно было указано, что свободы получения и распространения информации реализуются без какого-либо вмешательства со стороны государственных органов; в ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах (вступил в силу 23 марта 1976 г.), где уточняется, что эти свободы относятся ко всякого рода информации, идеям и способам их распространения; в ст. 13 Декларации прав и свобод человека и гражданина (принята Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г.), где в дополнение к перечисленным правам провозглашена свобода слова.

В Конституции РФ (принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.) эти права и свободы закреплены: свобода мысли и слова - в ч. 1 ст. 29; свобода массовой информации - в ч. 5 ст. 29;в ч. 3 и 4 ст. 29 говорится, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений и отказу от них и каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом; в ст. 33 предусмотрено право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения в государственные органы и органы местного самоуправления; в ст. 42 утверждается право каждого на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии; в ст. 44 каждому гарантируется свобода творчества и право на доступ к культурным ценностям, а в ст. 48 - право на получение квалифицированной юридической помощи.

Эти права и свободы личности при своей реализации могут быть ограничены правами и свободой других лиц.

В п. 2 ст. 29 Всеобщей декларации прав человека говорится: «При осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе». В ст. 12 перечисляются права и свободы других лиц: личная и семейная жизнь, неприкосновенность жилища, тайна корреспонденции, честь и репутация.

Если во Всеобщей декларации прав человека устанавливаются основания для ограничений только в интересах других граждан и общества в целом, то в Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (п. 2, ст. 10) наряду с подтверждением ограничения прав только по закону расширяется и уточняется перечень оснований для такого рода ограничений «в интересах государственной безопасности, территориальной целостности или общественного спокойствия, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности, защиты репутации или прав других лиц, предотвращения разглашения информации, полученной конфиденциально, или обеспечения авторитета и беспристрастности правосудия».

В п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах основания для ограничения разделены на две группы: для уважения прав и репутации других лиц и для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения. Наряду с этим в ст. 20 устанавливается прямой перечень ограничений: всякая пропаганда войны, всякое выступление в пользу национальной,

расовой или религиозной ненависти, представляющее собой подстрекательство к дискриминации, вражде или насилию, должны быть запрещены законом.

В Декларации прав и свобод человека и гражданина (п. 2 ст. 2) выделяются следующие основания для ограничений по закону: в целях защиты конституционного строя, нравственности, здоровья, законных прав и интересов других людей в демократическом обществе. В ст. 4, 9 и 13 определен перечень ограничений. Там указано, что информационные права и свободы ограничиваются, если они используются в целях насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, национальной, классовой, религиозной ненависти, пропаганды насилия и войны, нарушения неприкосновенности частной жизни, права на уважение и защиту чести и достоинства, тайны переписки, телефонных разговоров, телеграфных и иных сообщений, личной, семейной, профессиональной, коммерческой и государственной тайны.

Конституция РФ (ч. 3 ст. 17 и ч. 3 ст. 55) к основаниям для ограничения основных информационных прав и свобод гражданина относит защиту основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства. Кроме того, в ст. 56 предусматривается возможность ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия в условиях чрезвычайного положения в соответствии с федеральным конституционным законом. К прямым ограничениям прав и свобод Конституция (ч. 1 и 2 ст. 23, ч. 1 ст. 24, ч. 2 и 4 ст. 29) относит все случаи, предусмотренные Декларацией прав и свобод человека и гражданина. Из этого перечня исключено ограничение, связанное с пропагандой классовой ненависти, насилия и войны, с коммерческой и профессиональной тайнами, и дополнительно введены ограничения на использование информационных прав и свобод с целью пропаганды социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного или языкового превосходства. Кроме того, в ст. 51 закреплено, что никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом.

Из этого сравнительного анализа можно сделать вывод: если основные информационные права и свободы человека и гражданина закреплены во всех перечисленных документах и одинаковы по своему содержанию, то основания их возможного ограничения и прямые ограничения, определенные там же, зачастую не совпадают между собой. Необходимы унифицированный перечень оснований для ограничений (для защиты интересов личности, обеспечения стабильности в обществе, а также в интересах обороны и безопасности государства) и перечень случаев прямого ограничения прав и свобод с последующим их закреплением в законе.

Наряду с нормами Конституции РФ и международных правовых актов, источниками права о доступе к информации являются нормы законов (ФЗ: «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ

, «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального собрания», «О библиотечном деле», «Об обязательном экземпляре документов», «Об участии в международном информационном обмене»; Основы законодательств РФ о культуре, «Об Архивном фонде Российской Федерации и архивах»), и другие подзаконные нормативные акты (указы Президента РФ от 26.08.1993 г. «О концепции правовой информатизации России», от 04.08.1995 г. № 808 «Об утверждении программы правовой информатизации органов государственной власти Российской Федерации», от 24.11.1995 г. № 1178 «О мерах по обеспечению открытости и общедоступности нормативных актов», постановление Правительства РФ от 24.07.1997 г. «Об утверждении Положения о государственной системе научно-технической информации»), судебная практика и международные договоры и соглашения.
§ 2. Правовая охрана права на доступ к информации
В целях охраны и защиты прав и свобод в информационной сфере Конституция РФ устанавливает гарантии, обязанности, механизмы защиты и ответственности.

К основным конституционным гарантиям относятся:

- признание прав и свобод человека и гражданина неотчуждаемыми (ст.17), равными (ст. 19), непосредственно действующими (ст. 18) согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и защищаемыми государством (ст. 45);

- законы подлежат официальному опубликованию.

Неопубликованные законы не применяются. Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения (ч. 3 ст. 15);

- права и свободы «определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием» (ст. 18);

- органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечивать каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и законы личности, если иное не предусмотрено законом (ч. 2 ст. 24);

- механизмы защиты наряду с государственной защитой предусматривают право каждого на самозащиту «всеми способами, не запрещенными законом» (ч. 2 ст. 45), судебную защиту (ч. 1 и 2 ст. 46), международно-правовую защиту (ч. 3 ст. 46);



- сокрытие должностными лицами фактов и обстоятельств, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, влечет за собой ответственность в соответствии с федеральным законом «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» от 27 июля 2006 года № 149-ФЗ для реализации права на доступ к информации провозглашает дополнительные государственные гарантии:

- органы государственной власти и органы местного самоуправления создают доступные для каждого информационные ресурсы по вопросам деятельности этих органов и подведомственных им организаций, а также в пределах своей компетенции осуществляют массовое информационное обеспечение пользователей по вопросам прав, свобод и обязанностей граждан, их безопасности и другим вопросам, представляющим общественный интерес (п. 1 ст. 13). При этом для формирования таких ресурсов закон предусматривает, что граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления и общественные объединения обязаны представлять документированную информацию органам и организациям, ответственным за формирование и использование государственных информационных ресурсов. Перечни представляемой в обязательном порядке документированной информации и перечни органов и организаций, ответственных за сбор и обработку федеральных информационных ресурсов, должно утверждать Правительство РФ (п. 1 ст. 8). Оно же должно установить перечень информационных услуг (бесплатных или с частичной оплатой для пользователя) с компенсацией затрат из средств государственного бюджета (п. 4 ст. 13);

- граждане, органы государственной власти, органы местного самоуправления, организации и общественные объединения обладают равными правами на доступ к государственным информационным ресурсам и не обязаны обосновывать перед владельцем этих ресурсов необходимость получения запрашиваемой ими информации. Исключение составляет информация с ограниченным доступом (п. 1 ст. 12). При этом декларируется, что доступ физических и юридических лиц к государственным информационным ресурсам является основой осуществления общественного контроля деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных, политических и иных организаций, а также состояния экономики, экологии и других сфер общественной жизни;

- органы государственной власти и организации, ответственные за формирование и использование информационных ресурсов, обеспечивают условия для оперативного и полного предоставления пользователю документированной информации в соответствии с обязанностями, установленными уставами (положениями) этих органов и организаций (п. 4 ст. 12). При этом перечни информации и информационных услуг, сведения о порядке и условиях доступа к информационным ресурсам должны предоставляться пользователю бесплатно (п. 3 ст. 12);

- граждане и организации имеют право на доступ к документированной информации о них, на уточнение этой информации в целях обеспечения ее полноты и достоверности, имеют право знать, кто и в каких целях использует или использовал эту информацию. Ограничение доступа граждан и организаций к информации о них допустимо лишь на основаниях, предусмотренных федеральными законами (п. 1 ст. 14). Владелец документированной информации о гражданах обязан предоставить информацию бесплатно по требованию тех лиц, которых она касается. Ограничения возможны лишь в случаях, предусмотренных законодательством РФ (п. 2 ст. 14);

- информация, полученная на законных основаниях из государственных информационных ресурсов гражданами и организациями, может быть использована ими для создания производной информации в целях ее коммерческого распространения с обязательной ссылкой на источник информации (п.2 ст. 12);

- отказ в доступе к открытой информации или предоставление пользователям заведомо недостоверной информации могут быть обжалованы в судебном порядке. Неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств по договору поставки, купли-продажи, по другим формам обмена информационными ресурсами между организациями рассматриваются арбитражным судом. Во всех случаях лица, которым отказано в доступе к информации, и лица, получившие недостоверную информацию, имеют право на возмещение понесенного ими ущерба (п. 1 ст. 24);

- руководители, другие служащие органов государственной власти, организаций, виновные в незаконном ограничении доступа к информации и нарушении режима защиты информации, несут ответственность в соответствии с уголовным, гражданским законодательством и законодательством об административных правонарушениях (п. 3 ст. 24).

Вместе с тем следует признать, что этот закон не решает в целом задачи охраны права на доступ к информации. Он во многом декларативен и противоречит действующему законодательству, позволяя сохранить прежний разрешительный принцип в реализации этого основного информационного права. Поэтому необходим специальный федеральный закон «О праве на информацию», который решал бы следующие задачи:

- установление ограничений и запретов при реализации прав в информационной сфере (искать, получать, передавать, производить и распространять информацию в соответствии со ст. 29 Конституции РФ) по основным видам информации (информация без права ограничения доступа, иная общедоступная информация, «вредная» информация, информация с ограниченным доступом);

- установление законодательных оснований для разрешения коллизий при реализации права на информацию и права «на тайну»;

- определение в законе механизмов доступа к открытой информации;

- унификация заявленных в законах правонарушений в информационной сфере с внесением изменений и дополнений в соответствующие кодексы по установлению ответственности за эти правонарушения

К ограничениям и запретам следует отнести следующие перечни:

а) перечень оснований для ограничения информационных прав:

- защита основ конституционного строя;

- защита нравственности, здоровья, прав, законных интересов других лиц;

- обеспечение обороны страны и безопасности государства;

- обеспечение общественного спокойствия в целях предотвращения беспорядков и борьбы с преступностью;

- предотвращение разглашения конфиденциальной информации;

- обеспечение авторитета и беспристрастности правосудия;

- условия чрезвычайного положения, установленные по закону (на определенный период);

б) перечень случаев прямого ограничения информационных прав:

- использование прав в целях насильственного изменения конституционного строя;

- пропаганда социальной ненависти, социального, расового, национального, религиозного, языкового превосходства, насилия и войны;

- нарушение права неприкосновенности частной жизни (личной, семейной тайны), неприкосновенности жилища, права на уважение и защиту чести, достоинства и репутации, тайны переписки, телефонных переговоров, телеграфных и иных

сообщений;

- нарушение прав на государственную, служебную, профессиональную, коммерческую и банковскую тайны;

- право на отказ от свидетельствования против себя самого, своего супруга и близких родственников;

в) перечень видов информации с ограниченным видом доступа:

- тайны:

* государственная;

* служебная;

* коммерческая;

* банковская;

* профессиональная;

- персональные данные;

г) перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен:

для реализации приоритета права на информацию в Конституции РФ заложены основания, по которым доступ к отдельным видам информации не подлежит какому-либо ограничению, например в ст.42 закреплено право на достоверную информацию о состоянии окружающей среды, которое не может быть ограничено. В случае возникновения угрозы жизни и здоровью людей должностные лица обязаны информировать население о ней под страхом привлечения к ответственности (ч. 3 ст. 41).

В ряде законов, устанавливающих ограничения доступа к информации, также вводится перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен. Так, в ст. 7 Закона Российской Федерации «О государственной тайне» перечислены сведения, не подлежащие засекречиванию. В п. 3 ст. 10 ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» приведен список документированной информации, доступ к которой запрещено ограничивать. В Закон «О коммерческой тайне» планируется включить перечень сведений, которые нельзя отнести к коммерческой тайне. В ФЗ «О благотворительной деятельности и благотворительных организациях» (п. 7 ст. 19), в свою очередь, определен перечень сведений, которые не могут составлять коммерческую тайну.

Эта тенденция получила широкое распространение в подзаконных актах. Так, в Положение о порядке обращения со служебной информацией ограниченного распространения, утвержденное постановлением Правительства РФ от 3 ноября 1994 г. № 3233, также включен перечень сведений, которые не могут быть отнесены к такой информации. Это создает опасность замены запретительного принципа права разрешительным, когда основные информационные права и свободы можно будет реализовать только в установленных чиновником случаях.

Отсюда вытекает потребность унифицировать перечень сведений, доступ к которым не может быть ограничен, в соответствии с единым перечнем видов конфиденциальной информации и исходя из необходимости минимизации подобных случаев предусмотреть механизмы обязательного обнародования подпадающих под этот перечень сведений в средствах массовой информации;

д) перечень оснований для разрешения коллизий при реализации права на информацию и права на тайну:

в условиях массового нарушения основных информационных прав и свобод при отсутствии четкого правового регулирования этих вопросов в действующем законодательстве РФ важно установить общие основания для заявления приоритетов при реализации одних прав перед другими с последующим закреплением в специальных законах перечней конкретных случаев разрешения таких коллизий.

Примером этого может служить противоречие между правом на свободу информации и правом на неприкосновенность частной жизни. На основе анализа практики реализации основных информационных прав и свобод важно определить перечень таких ситуаций и выработать единые правила для их разрешения.

Для определения правовых механизмов доступа к информации важно учитывать сложившуюся практику общественных отношений в этой сфере. Общее число созданных в стране к 1997 г. баз данных составляет примерно 30 тысяч. Сюда входят фотографические, документографические, лексикографические, полнотекстовые и прочие типы баз данных. По объему базы данных можно подразделить на три группы: крупные (более 100 тыс. записей, 50Мб), средние (от 1 тыс. до 100 тыс. записей) и малые (менее 1 тыс. записей, 1 Мб). К крупным относится около 26% всех баз данных, к средним -49%, к малым - 25%. Большинство баз данных (75%) генерируются на основе собственной информации предприятия-владельца базы данных, заимствуют информацию у предприятия-генератора - около 6%, создаются комбинированным путем - 19%. По функциональному назначению базы научно-технической информации составляют около 36%, справочные - около 16%, управленческие - около 11%, исследовательские - около 10%, учетно-статистические - около 7%. Количество баз данных массовой, коммерческой, официальной, финансовой информации находится в пределах от 5 до 25%. Более 85% баз данных генерируется предприятиями государственной формы собственности. Организациям и предприятиям государственной формы собственности принадлежат практически все управленческие, учетно-статистические и более 90% исследовательских баз данных. На основе баз данных предоставляются в основном следующие виды услуг: тиражирование баз данных - 35%, разовый поиск по запросам - 28%, избирательное распространение информации -8%, выборки из баз данных - 7%, подготовка справок - 5%, расчеты - 4%.

К механизмам доступа к открытой информации можно отнести:

- структурирование открытой информации по уровням доступа (подлежащая обязательному опубликованию в средствах массовой информации, предоставляемая по запросу каждого гражданина, обязательная для представления по запросу отдельных категорий граждан);

- структурирование органов государственной власти и местного самоуправления, чьи должностные лица обязаны предоставлять информацию (пример - государственная система научно-технической информации, положение о которой утверждено постановлением Правительства РФ от 24.07.1997 г. № 950);

- установление обязанности должностных лиц на основании документов предоставлять по запросам граждан информацию, доступ к которой не ограничен законом;

- публикацию в общедоступных изданиях документированной информации, подлежащей обязательному распространению, всех перечней по установлению ограничений и запретов в информационной сфере, перечня органов государственной власти и местного самоуправления (с указанием их функций и адресов);

- создание общедоступных баз данных в органах государственной власти и местного самоуправления, в том числе на общедоступных серверах с указанием в средствах массовой информации их адресов и порядка получения информации;

- порядок предоставления информации, предусматривающий сроки, объем и форму предоставления информации в зависимости от правового статуса организации, в адрес которой направлен запрос;

- установление источников финансирования и покрытия расходов, связанных с предоставлением информации – в соответствии с нормой Гражданского кодекса Российской Федерации (п. 2 ст. 779) предоставление информации отнесено к обязательствам о возмездном оказании услуг.

Большое значение для реализации информационных прав граждан на доступ к информации имеет Послание Президента РФ Федеральному собранию РФ от 17.03.1998 г., где в целях обеспечения информационной открытости государственной власти гражданского общества определены следующие задачи:

- радикальное обновление функций, методов, критериев деятельности существующих информационных служб органов исполнительной власти;

- сужение области ведомственных тайн;

- уточнение с помощью общественных организаций гарантий предоставления общественно значимой официальной информации;

- обучение государственных служащих практической работе в условиях информационной открытости;

- установление каналов двусторонней связи государственных органов с общественными организациями, занимающимися аналогичными проблемами (экологическими,

социальными и др.).

Представляется целесообразным отразить эти положения как в ФЗ «О праве на информацию», так и в ФЗ «О пресс-службах в органах государственной власти».

В связи с возрастающим хранением и использованием информации, в т.ч. ограниченного доступа, в электронном виде, все чаще используется понятие «Электронный документ». В то же время проблема сохранения электронных документов от уничтожения, копирования, модификации, подделки требует для своего разрешения специфических средств и методов защиты; (формирование корпоративных сетей, техническая защита сетей, криптографическая защита и т.д.). Одним из распространенных в мире средств подтверждения подлинности «электронного документа» является электронно-цифровая подпись.

В российском законодательстве впервые в ГК РФ (п.2 ст.) 60) допускается использование при совершении сделок электронно-цифровой подписи, но лишь «в случаях и в порядке, предусмотренных законом, иными правовыми актами, или соглашением сторон». ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (ст.5) предусматривает, что юридическая сила документа, хранимого, обрабатываемого и передаваемого с помощью автоматизированных информационных и телекоммуникационных систем, может подтверждаться электронно-цифровой подписью.

Юридическая сила электронно-цифровой подписи признается при наличии в автоматизированной информационной системе программно-технических средств, обеспечивающих идентификацию подписи, и соблюдении установленного режима

их использования.



Право удостоверять идентичность электронно-цифровой подписи осуществляется на основании лицензии. Порядок выдачи лицензий определяется законодательством РФ.

Как видно из нормы этой статьи, закон лишь подтверждает возможность использования электронно-цифровой подписи, но не определяет правового режима ее использования (случаи и порядок ее использования).
скачать


Смотрите также:
Поиб л. 24-02-2009 Глава 3 Защита права на доступ к информации
168.68kb.
Поиб л 24-03-2009 коммерческая тайна
119.92kb.
Защита информации и безопасность компьютерных систем
26.66kb.
Тема 4 Защита права на неприкосновенность частной жизни
252.82kb.
Защита информации в глобальной сети Internet
298.41kb.
Защита информации в глобальной сети Internet
298.41kb.
Защита информации и информационная безопасность
293.69kb.
Лекция Защита информации в компьютерных системах
103.87kb.
Поиб л 07-04-2009 § Профессиональная тайна
122.04kb.
Планы семинарских занятий по дисциплине «Правовые основы журналистики» Тема Доступ к информации. Государственная и иная, охраняемая законом тайна (4 часа)
107.28kb.
Защита информации и информационная безопасность
81.27kb.
Информационный эффект: доступ к информации как основа полноценной работы
594.38kb.