Главная стр 1




ТЕРРИТОРИАЛЬНОЕ ПЛАНИРОВАНИЕ КАК ЭЛЕМЕНТ

МЕХАНИЗМА ГРАДОРЕГУЛИРОВАНИЯ
Анисимов Алексей Павлович,

Ведущий научный сотрудник НИИ современного права

Волгоградской академии государственной службы,

доктор юридических наук
Современный этап правовой реформы характеризуется появлением новых публично-правовых способов регулирования общественных отношений. И если говорить о вопросах стратегического планирования социально-экономической жизни российского государства и общества, то первое место в ряду таковых занимает градостроительное планирование.

Действующий Градостроительный кодекс РФ от 29 декабря 2004 г. (далее – ГрадК РФ) предусматривает необходимость последовательной разработки нескольких таких планировочных документов: схемы территориального планирования; правил землепользования и застройки (документов градостроительного зонирования); документов планировки территории

Первым в ряду таких планировочных мер ГрадК РФ указывает территориальное планирование. Как следует из ст.9 ГрадК РФ, территориальное планирование направлено на определение назначения территорий исходя из совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов в целях обеспечения устойчивого развития территорий, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, обеспечения учета интересов граждан и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований.

Документы территориального планирования подразделяются на федеральные, субъектов РФ и муниципальные и являются обязательными для органов государственной власти, органов местного самоуправления при принятии ими решений и реализации таких решений. Территориальное планирование является одним из наиболее важных компонентов градостроительной деятельности, позволяющих осуществлять целенаправленное и управляемое развитие территории.

Планирование градостроительного развития территории представляет собой комплекс системных мероприятий, включающих целый ряд процедур, в рамках каждой из которых определяются как общие принципы перспективного развития, так и параметры предполагаемых изменений. Это обобщенные, не требующие изменений и детализации плановые разработки, в основном предназначены для того, чтобы с учетом комплекса ограничений установить направленность градостроительной деятельности в отношении к объектам различных уровней. Планированием, с одной стороны, определяется последовательность действий по целенаправленной градостроительной организации территории, а с другой стороны, обеспечивается согласованность (координация и субординация) действий многочисленных субъектов градостроительной деятельности, детализируется ряд параметров и особенностей их взаимодействия.

Планирование охватывает широкий спектр вопросов, связанных с определением комплекса требований, предъявляемых к организации среды обитания, установлением параметров градостроительных объектов и процессов, проведением разнообразных исследований и расчетов (социологических, демографических, экономических, технических и др.), выявлением факторов, способных оказывать в будущем как позитивные, так и негативные воздействия на развитие градостроительных систем, моделирование последствий от этого воздействия и предложение путей предотвращения возможных негативных ситуаций.

Исходя из целей планирования определяются его задачи – социальные, экономические, экологические, пространственные, управленческие. Таким образом, планирование устанавливает взаимосвязи пространственных (градостроительных) и непространственных параметров формирования и развития среды обитания, придавая им правовую форму. Согласно поставленным задачам определяются конкретные действия, направленные на сбор и обработку информации по следующим разделам:

а) в социальной сфере: занятость и доходы семей, направления решения жилищной проблемы, предоставление услуг в торгово-бытовой сфере (в публичном и частном секторах), в здравоохранении, в сферах образования и культуры, обеспечения безопасности, а также на снижение влияния факторов риска.

б) в экономической сфере: производственная подсистема (промышленность, наука), жилищный фонд и его виды (государственный, муниципальный, частный), коммунальное хозяйство (транспорт, энергетика, водоснабжение, водоотведение, удаление и очистка отходов, благоустройство), строительство, инвестиции, земельный рынок и рынок недвижимости, налоговые и арендные платежи, бюджет.

в) в экологической сфере: качество окружающей среды; природопользование; нормирование в области охраны окружающей среды; экономическое регулирование в области охраны окружающей среды, включая разработку экономических стимулов природопользователям (налоговые и иные льготы, поддержка предпринимательской, инновационной и иной деятельности, направленной на охрану окружающей среды) и т.д.

г) в пространственной (градостроительной) сфере: использование территории; территориальная политика; предоставление и изъятие земельных участков; резервирование земельных участков для строительства; перевод земельных участков из одной категории в другую; определение планировочных ограничений застройки; установление правового режима использования территории.

д) в сфере управления: административно-территориальное устройство; распределение властных полномочий по вертикали между органами власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления; установление видов и форм участия общественности в принятии решений, а также информирования населения; процедуры согласования и утверждения различных видов планируемой деятельности и проводимых градостроительных мероприятий.

К документам территориального планирования применяется единый методологический подход. Он заключается в том, что в документах территориального планирования каждого уровня (Российской Федерации, субъектов РФ; муниципальных районов; иных муниципальных образований) должен присутствовать ряд обязательных элементов, соответствующих проводимым работам и процедурам:

а) материалы по обоснованию проектов схем территориального планирования;

б) положения о территориальном планировании:

в) установление границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования;

г) обоснование планируемого размещения объектов капитального строительства.

Форма представления каждого их перечисленных материалов различна. Она может быть как графической, так и текстовой.



Положения о территориальном планировании включают разработки целей и задач территориального планирования и перечень мероприятий по территориальному планированию и указание на последовательность их выполнения. Обязательной процедурой подготовки документов территориального планирования всех уровней является установление (фиксация) границ объектов и зон различного функционального назначения и градостроительного использования. В зависимости от того, для какой территории разрабатывается документация, изменяется количество отражаемых положений.

Содержание процедуры разработки карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства определяется в зависимости от уровня территориального планирования. В документах территориального планирования всех уровней присутствуют схемы размещения объектов энергетических систем и объектов транспорта, путей сообщения, информации и связи. Наиболее расширенный состав карт (схем) планируемого размещения объектов капитального строительства требуется разрабатывать для документов планирования федерального уровня, включая объекты федеральных энергетических систем; объекты использования атомной энергии; объекты обороны и безопасности; объекты федерального транспорта, путей сообщения, информации и связи; объекты, обеспечивающие космическую деятельность; объекты, обеспечивающие статус и защиту Государственной границы РФ; линейные объекты, обеспечивающие деятельность субъектов естественных монополий.

Если попытаться объяснить необходимость территориального планирования на «бытовом» уровне, то это будет выглядеть примерно так. Предположим, некий городской микрорайон был построен в 70-е годы прошлого века, и предполагалось, что число его жителей будет 100 тысяч человек. Исходя из этого, советскими архитекторами планировалось (и было построено) определенное количество школ, больниц, поликлиник, детских садов, бань, прачечных и иных социальных объектов.

Когда застройщик в порядке «точечной застройки» уже в наши дни построил в таком микрорайоне еще несколько десятков многоквартирных домов, то единственно, что его при этом интересовало – это извлечение прибыли. В свою очередь, граждан – собственников квартир в таких домах интересовало скорейшее вселение в новое комфортабельное жилье. И на уровне интересов все, казалось бы, просто и правильно. Но очень быстро начинают выясняться парадоксальные вещи. Оказывается, детей в микрорайоне живет вдвое (или впятеро) больше, чем в состоянии принять детский сад; школа советской постройки не рассчитана на такое количество учеников; в поликлинике выстраиваются огромные очереди, поскольку число врачей и кабинетов рассчитывалось для обслуживания совсем другого количества населения и т.д. Отсюда возникает определенная социальная напряженность, обусловленная игнорированием вопросов территориального планирования.

Или вот другой, столь же бытовой пример. Когда в одной большой автомобильной пробке собираются сотни машин, то кто в этом виноват? Владельцы подержанных иномарок? На наш взгляд, виноват тот орган публичной власти, который не предусмотрел в документах территориального планирования обводную (или иную) автомобильную магистраль, позволяющую разгрузить городские дороги.

Рассматриваемые документы территориального планирования занимают вполне определенное место в иерархии источников градостроительного законодательства. Содержащиеся в них правила поведения порождают права и обязанности неопределенного круга лиц, главным образом, федеральных органов власти, организаций и учреждений. Соответственно, можно говорить о том, что данные схемы представляют собой нормативные правовые акты, содержащие нормы публичного права. Поскольку схемы территориального планирования содержат ряд технических норм, реализация которых может повлиять на состояние окружающей среды, вполне логично было бы предположить, что схемы территориального планирования подлежат обязательной государственной экологической экспертизе.

Между тем, согласно ст.11 Федерального закона от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», федеральной государственной экологической экспертизе подлежат лишь «проекты федеральных целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду, в части размещения таких объектов с учетом режима охраны природных объектов». Поскольку схемы территориального планирования не имеют статуса федеральных целевых программ, то и проведение экологической экспертизы в отношении них прямо не вытекает из действующего законодательства. Более того, проведение государственной экспертизы проектов документов территориального планирования (ст.29 ГрадК РФ) также не носит обязательного характера. Вместе с тем, ст.59 ГрадК РФ предусматривает обязанность полного возмещения вреда, причиненного физическим и юридическим лицам не соответствующим требованиям технических регламентов документов территориального планирования. Практическая апробация данной нормы со временем способна стать гораздо более весомой гарантией прав граждан и юридических лиц, чем различные чиновничьи экспертизы и согласования.

Обратим внимание, что сама идеология ГрадК РФ направлена на изменение сложившейся схемы необязательности разработки градостроительной документации. По тексту ГрадК РФ неоднократно встречаются весьма жесткие санкции для тех публично-правовых образований и уровней власти, которые будут пытаться саботировать сроки, процедуры и иные требования кодекса. Типичным примером тут является запрет на предоставление земельных участков из государственной или муниципальной собственности для строительства с 1 января 2010 г. при отсутствии правил землепользования и застройки, что парализует деятельность соответствующих органов местного самоуправления.

Применительно к предшествующей градостроительному зонированию стадии (рассматриваемой стадии территориального планирования) законодателем предусмотрены не менее жесткие временные рамки по разработке данной документации. Как следует из ст.3 Федерального закона «О введении в действие Градостроительного кодекса Российской Федерации» от 29 декабря 2004 г., часть 4 ст.9 ГрадК РФ вводится в действие с 1 января 2010 г. Однако даже при самом оптимистическом прогнозе развития событий, на разработку всех уровней документации территориального планирования должно уйти несколько лет. В практическом аспекте данная норма означает следующее.

а) органы публичной власти в случае отсутствия документов территориального планирования с 1 января 2010 г. теряют возможность принятия решений о резервировании земельных участков. Между тем, наличие зарезервированных земельных участков для государственных или муниципальных нужд является основанием для правомерного отказа в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, для строительства (п.4 ст.28 ЗК РФ). Следовательно, органы публичной власти теряют один из эффективнейших инструментов планирования развития территории и не смогут, например, создать условия для строительства и реконструкции объектов автомобильного, водного, железнодорожного, воздушного и иных видов транспорта, либо зарезервировать земельные участки для создания особо охраняемых природных территорий.

В связи с этим, понимание сложности и долговременности разработки документов территориального планирования обусловило появление изменений в градостроительное законодательство, согласно которым до утверждения документов территориального планирования, но не позднее 1 января 2010 года в целях резервирования земель для федеральных государственных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства федерального значения утверждаются уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, а в целях резервирования земель для государственных нужд субъектов РФ или муниципальных нужд границы зон планируемого размещения объектов капитального строительства регионального или местного значения утверждаются уполномоченными органами исполнительной власти субъектов РФ.

б) органы публичной власти всех уровней с 1 января 2010 г. будут ограничены в возможности изъятия, в том числе путем выкупа, земельных участков для государственных или муниципальных нужд. Основания для такого изъятия изложены в ст.49 ЗК РФ. За исключением случаев выполнения международных обязательств России (ч.4 ст.15 Конституции Российской Федерации), во всех остальных случаях орган публичной власти не сможет изъять земельный участок для обеспечения публичных интересов, теряя еще один инструмент регулирования использования земель.

в) порядок перевода земель из одной категории в другую определяется Федеральным законом от 21 декабря 2004 г. № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую». При этом ст.4 данного закона в качестве одного из оснований для отказа в переводе земель из одной категории в другую указывает на установление несоответствия испрашиваемого целевого назначения земель или земельных участков утвержденным документам территориального планирования и документации по планировке территории, землеустроительной документации. Однако как быть в случае отсутствия вообще документов территориального планирования, из закона не ясно. Исходя из ч.2 ст.3 ГрадК РФ, мы полагаем, что в данном случае установлен запрет перевода земель из одной категории в другую вплоть до принятия документов территориального планирования.

Представляется, что главной проблемой, с которой столкнуться органы публичной власти при разработке документов территориального планирования, является сложность, финансовая затратность их подготовки, а также кадровый вопрос. При этом если данные проблемы разрешимы на уровне Российской Федерации и ее субъектов, то для подавляющего числа муниципальных образований эта проблема станет неразрешимой. Но о возможных путях ее решения необходимо говорить уже сегодня.


Россия-Запад: прошлое, настоящее, перспективы развития: Сборник

статей. - Армавир, 2008. - С.6-9.


Смотрите также:
Территориальное планирование как элемент механизма градорегулирования
105.45kb.
Территориальное планирование
53.09kb.
1. Объект налогообложения как элемент правового механизма налога. Виды объектов
35.34kb.
Гражданское право как отрасль права
418.4kb.
1продолжение 10Base П274
53.34kb.
Ленинградской области
188.78kb.
Учебно-методический комплекс учебной дисциплины
73.69kb.
«Кинематический и динамический анализ шарнирно-рычажного механизма»
55.1kb.
Макроэкономическое планирование и прогнозирование
1861.9kb.
Составила: Педагог-психолог Швечкова Л. В
117.78kb.
Курсовой проект "Анализ и синтез механизмов" ст гр. Аах-42 Животов Е. В. Проверил: Флусов Н. И
168.25kb.
Требования к результатам усвоения понятия «химический элемент»
20.87kb.