Главная стр 1
скачать


Выступление аудитора СП СО Сидоренко И.О.

на семинаре контрольно-счетных органов муниципальных образований Саратовской области , состоявшемся 21.12.2012 г. в г.Саратове



Проведение экспертизы нормативных правовых актов и

проектов решений о бюджете муниципальных образований
В соответствии ч.1 статьи 157 Бюджетного кодекса РФ на органы муниципального финансового контроля, созданные представительными органами муниципального образования возложены две основные и равнозначные функции: первая- осуществление контроля за исполнением местного бюджета (контрольная деятельность); вторая- экспертно-аналитическая деятельность, состоящая из подготовки заключений на годовой отчет об исполнении местных бюджетов, проведения экспертизы проектов указанных бюджетов, долгосрочных целевых программ и правовых актов бюджетного законодательства Российской Федерации.

Вопросы осуществления второй основной функции муниципального КСО я и хотел осветить в своем докладе. Думаю начать нужно с порядка проведения экспертизы проекта местного бюджета на очередной финансовый год (может быть еще и на двухлетний плановый период). Основы рассмотрения и утверждения бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ заложены в разделе 7 БК РФ. В соответствии со статьями данного раздела нормативным правовым актом местной администрации с соблюдением требований правовых актов представительного органа муниципального образования должны быть установлены порядок и сроки составления проектов местного бюджета согласно ч.3 ст.184 БК РФ. Порядок рассмотрения проекта и утверждения местного бюджета должен быть определен правовым актом представительного органа муниципального образования согласно ч.1 ст.187 БК РФ (как правило это положение о бюджетом процессе).

Проведение экспертиза проекта решения о бюджете рекомендуется в КСО оформлять приказом (распоряжением) председателя КСО о проведении экспертно-аналитического мероприятия с указанием ответственных лиц и сроков подготовки проекта заключения КСО.

1.При подготовке первой части заключения необходимо дать оценку соблюдения сроков внесения проекта местного бюджета в представительный орган и в КСО в соответствии с положением о бюджетном процессе и ст.185 БК РФ (не позднее 15 ноября текущего года). Более ранний срок может быть установлен правовым актом представительного органа.

2. Вторую часть заключения рекомендуется посвятить оценке

структуры бюджета (наличие в нем обязательных характеристик с соответствии со ст.184.1 БК РФ) и полноте прилагаемых документов материалов на соответствие требованиям ст. 184.2 Бюджетного кодекса РФ и нормам положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Рекомендуется также обратить внимание на недопустимость установления в решении о бюджета норм, которые должны быть установлены в иных правовых актах муниципального образования. Например, порядок распоряжения и использования муниципальной собственности должен быть утвержден иным решением представительного органа- в решении о бюджете должны быть указаны только планируемые суммы доходов от использования муниципальной собственности, администраторы и коды администрируемых доходов, согласно ч.5 ст.179.4 БК РФ иным (не о бюджете) решением представительного органа муниципального образования может быть создан муниципальный дорожный фонд, порядок его формирования и использования.

3. Третья часть может состоять из анализа характеристик местного

бюджета, предельный размер которых установлен действующим бюджетным законодательством РФ. Характеристики проекта бюджета должны отвечать прогнозу социально-экономического развития территории в целях финансового обеспечения расходных обязательств ( ст.169 БК РФ).

Размер дефицита бюджета предусмотрен без учета объема безвозмездных поступлений не должен превышать предельный размер, установленный ч.3 ст.92.1 БК РФ (10%), для муниципального образования (более доля межбюджетных трансфертов более 70% собственных доходов) в отношении которого осуществляются меры предусмотренные п. 4 ст.136 БК РФ (наличие соглашения с минфином области о мерах по повышению эффективности использования бюджетных средств, увеличению поступления доходов, проводятся проверки контрольными органами Саратовской области не реже одного раза в два года исполнения местного бюджета и т.п.) размер дефицита не должен превышать 5% объема собственных доходов бюджета.

Размер верхнего предела муниципального долга на 1 января следующего за очередным финансовым годом не должен превышать в соответствии с ч. 3 ст.107 БК РФ допустимого предела - утвержденного общего объема доходов бюджета без учета утвержденного объема безвозмездных поступлений и (или) поступлений налоговых доходов по дополнительным нормативам отчислений. Рекомендуется привести динамику изменения предельного объема муниципального долга за последние 3 года.

Объем условно утверждаемых расходов в случае утверждения бюджета на очередной финансовый годи и плановый период должен быть не менее 2,5% общего объема расходов бюджета, на второй горд планового периода в объема не менее 5 % общего объема расходов бюджета ( ч.3 ст. 184.1 БК РФ)

Размер резервных фондов местной администрации не должен превышать установленного предела ч.3 ст.81 БК РФ размера резервных фондов – 3% утвержденного общего объема расходов бюджета. Следует учесть, что и полное отсутствие резервного фонда администрации также будет противоречить ст.81 БК РФ. Создание резервных фондов представительных органов и их депутатов не допускается.

4. Далее следует привести результаты анализа планируемого поступления доходов местного бюджета, по возможности дать характеристику реалистичности объемов планируемых доходов по их видам и источникам в соответствии со ст.174.1 БК РФ. Обратить внимание на правомерность перечня источников доходов и источников финансирования дефицита местного бюджета тем источникам, которые отнесены к местному бюджету БК РФ, Налоговым кодексом РФ, законами Саратовской области, введены нормативными правовыми актами муниципального образования.

5. При анализе расходной части бюджета рекомендуется провести анализ соответствия расходов, включенных в проект местного бюджета расходным обязательствам, установленным разграничением полномочий, законами РФ и области, иными нормативными правовыми актами. Согласно ст.65 БК РФ формирование расходов бюджета осуществляется на основе расходных полномочий. Имеют место случаи, когда в расходы местного бюджета включаются расходы, при отсутствии расходных обязательств, т.е. нормативного правового акта муниципального образования, устанавливающего обязанность осуществлять конкретные расходы за счет средств местного бюджета. Не допускается включение в проект бюджета расходов к компетенции других муниципальных образований, Саратовской области, Российской Федерации (без наделения соответствующими полномочиями в установленном порядке), т.е. проводится оценка соблюдения требований ст.86 БК РФ. Планирование бюджетных ассигнований должно осуществляться в соответствии со ст.174.2 БК РФ.

Также, следует провести анализ объемом бюджетных ассигнований на реализацию долгосрочных целевых программ. Нередко в проекте местного бюджета объемы ассигнований на их реализацию значительно ниже предусмотренных в программах, что не согласуется со ст.65 БК РФ.

Как уже было отмечено в соответствии со ст.65 БК РФ формирование расходов бюджетов осуществляется в соответствии с расходными обязательствами, обусловленными установленным законодательством РФ разграничением полномочий. В этой связи до проведения экспертизы бюджета рекомендуется запросить у местной администрации (или финансового органа в зависимости от муниципального порядка ведения реестра) реестр расходных обязательств муниципального образования). Еще лучше - включить предоставление реестра в перечень документов, направляемых одновременно с проектом бюджета в представительный орган и в КСО. Согласно ст. 87 БК РФ органы местного самоуправления обязаны вести реестры расходных обязательств, под реестром расходных обязательств понимается используемый при составлении проекта бюджета свод (перечень) законов, иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов, обусловливающих публичные нормативные обязательства и (или) правовые основания для иных расходных обязательств с указанием соответствующих положений (статей, частей, пунктов, подпунктов, абзацев) законов и иных нормативных правовых актов, муниципальных правовых актов с оценкой объемов бюджетных ассигнований, необходимых для исполнения включенных в реестр обязательств.

В реестре расходных обязательств муниципального образования должны содержаться только указания на нормативные правовые акты муниципального образования, соглашения и договоры муниципального образования с органами власти области и Российской Федерации (не путать с муниципальными контрактами). Не допускается включение в качестве источника расходных обязательств ненормативных правовых актов, а также проектов нормативных правовых актов.

Из ч.1 ст.157 БК РФ вытекает также обязанность КСО проводить экспертизы долгосрочных муниципальных программ и иных нормативных правовых актов бюджетного законодательства РФ. Следует заметить, что в п.7 ч.2 ст.9 Федерального закон 6-ФЗ данное полномочие сформулировано несколько иначе: «финансово-экономическая экспертиза проектов муниципальных правовых актов (включая обоснованность финансово-экономических обоснований) в части, касающейся расходных обязательств муниципального образования, а также муниципальных программ. В этой связи следует заметить, что в действующем законодательстве РФ не раскрывается понятия «финансово-экономической экспертизы». Представляется, что при проведении экспертизы следует делать упор на оценку соблюдения требований БК РФ, иных законов, правовых актов муниципального образования, устанавливающих порядок формирования доходов, осуществления расходов, управления и распоряжения муниципальной собственностью. То есть включать в экспертное заключение нарушения законодательства РФ, не регулирующих указанные вопросы не целесообразно – это обязанность правовых служб администрации и представительного органа.

Необходимо урегулировать муниципальными правовыми актами порядок, сроки направления в КСО проектов вышеуказанных нормативных правовых актов.

Экспертиза нормативных правовых актов муниципального образования проводится КСО в основном по принципу, аналогичному проведению экспертизы решения о бюджете. Начинать экспертизы следует с проверки наличия полномочий соответствующего органа на принятие правового акта данного уровня, а также на регулирование соответствующих правоотношений (встречаются случаи, когда муниципальным правовым актом пытаются урегулировать вопросы, относящиеся исключительно к ведению Саратовской области или РФ (например, нормы гражданского, трудового законодательства). При проведении экспертизы проектов долгосрочных целевых программ следует проверить проект на соответствие порядку принятия решения о целевой программе, ее формирования и реализации, который должен быть установлен нормативным правовым актом местной администрации согласно ст.179 БК РФ.

В Счетную палату поступают вопросы о возможности проведения также антикоррупционной экспертизы наряду с оценкой соответствия проекта нормативного правового акта бюджетному и иному законодательству РФ.

Полагаем, что КСО должен быть наделен таким полномочием правовым актом представительного органа муниципального образования.

В противном случае у КСО такой обязанности не возникает, он обязан проводить антикоррупционную экспертизу только в отношении правовых актов, которые издает сам КСО.

Следует отметить, что нормы, содержащие коррупциогенные признаки в исследуемом правовом акте, как правило, не противоречат действующему законодательству и их наличие следует относить к недостаткам исследуемого документа. В большинстве случаев такие недостатки не могут быть квалифицированы как несоответствие действующему законодательству РФ.

4.1. Отдельными признаками, свидетельствующими о коррупциогенном характере положений нормативных правовых актов (их проектов), являются:



а) наличие в нормативном правовом акте (проекте) положений, устанавливающих широкие дискреционные полномочия должностных лиц, т.е. позволяющих принимать различные решения по усмотрению должностного лица («широта административного усмотрения»).

В нормативном правовом акте (проекте) могут содержаться положения:



  • представляющие несколько возможных вариантов решения по выбору должностного лица без точного определения условий для принятия того или иного решения;

  • содержащие открытый перечень оснований для принятия того или иного решения или открытый перечень документов, необходимых для принятия решения (формулировки «иные необходимые документы или сведения», « в иных случаях», «другие расходы»);

  • содержащие субъективно-оценочные основания для принятия положительного или отрицательного решения по соответствующему вопросу (формулировки «сведения не соответствуют действительности», «представлены не в полном объеме», «в случаях нетерпящих отлагательств», «при острой потребности», «допускается в исключительных случаях» и т.п.);

  • устанавливающие необоснованно продолжительные сроки (или временные диапазоны), в течение которых должностное лицо должно принять решение в отношении юридического или физического лица;

  • не предусматривающие никаких сроков для принятия должностным лицом того или иного решения;

  • устанавливающие продолжительность срока, в течение которого должностным лицом принимается решение в отношении физических или юридических лиц, без указания порядка его исчисления (начала течения срока и т.п.).

б) наличие пробелов в регулировании отдельных вопросов

В нормативном правовом акте (проекте) могут отсутствовать нормы, касающиеся того или иного вида деятельности, реализации закрепленной за должностным лицом функции, четко определенной административной процедуры принятия решения (совершения определенных действий) или употребляться термины и понятия не имеющие официального толкования т.п. При этом регулирование указанных вопросов отсутствует и в действующих нормативных правовых актах РФ или Саратовской области. Подобное «упущение» создает возможность для произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны должностных лиц и совершения ими действий по собственному усмотрению.



в)наличие в нормативном правовом акте (проекте) положений, допускающих двойное толкование.

В нормативном правовом акте (проекте) могут использоваться двусмысленные или неустоявшиеся термины, понятия и формулировки, категории оценочного характера, с неясным, неопределенным содержанием, допускающие различные трактовки, и что повышает вероятность произвольного применения нормы.



г)наличие в нормативном правовом акте бланкетных (отсылочных) норм, предполагающих регулирование освещаемых вопросов другими правовыми актами.

В нормативном правовом акте (проекте) может быть отсылочная норма как к действующим, так и к еще не принятым нормативным правовым актам.

При этом, в действующем акте на который делается ссылка, может отсутствовать порядок регулирования конкретного вопроса или мера ответственности, к которой отсылает бланкетная норма (например, использование формулировки «несет ответственность, предусмотренную Уголовным кодексом РФ» при отсутствии в УК РФ соответствующего основания и мер ответственности, или формулировки «в установленном порядке», тогда как данный порядок ни одним действующим правовым актом не установлен и не ясно, когда и каким органом власти он должен быть установлен). Данный недостаток создает условия для:


  • произвольной трактовки нерегулируемой сферы;

  • возможности безнаказанного нарушения норм правового акта;

  • умышленного введения в заблуждение физических лиц или представителей юридических лиц относительно правового значения нормы акта.

В случае отсылки к нормативным правовым актам, которые еще должны быть приняты, необходимо оценить степень обоснованности наличия в исследуемом правовом акте (проекте) отсылочных норм с учётом возможности:

а) включения тех норм, которые предполагалось изложить в другом правовом акте, непосредственно в исследуемых правовой акт (проект);

б) установления правовым актом (проектом) основных направлений правового регулирования вопросов, регламентируемых другим правовым актом (определение рамочных положений);

а также проанализировать:



  • относится ли к полномочиям органа, на который сделана ссылка в бланкетной норме, регулирование соответствующих вопросов;

  • степень участия этого органа в непосредственной реализации положений принимаемого акта. Передача полномочий разработки и принятия соответствующего акта, непосредственно тому органу, который будет впоследствии заниматься его реализацией, способствует созданию условий, удобных в первую очередь для этого органа, что может негативно отразиться на реализации основного нормативного правового акта.

д) наличие коллизий (расхождений, противоречий) между отдельными положениями внутри нормативного правового акта (проекта), а также между указанными положениями и нормами действующих нормативных правовых актов равных ему по юридической силе.

Наличие коллизий позволяет должностному лицу произвольно, по собственному усмотрению, выбирать норму, подлежащую применению. Для обнаружения коллизии необходимо провести анализ не только нормативного правового акта (проекта), но и нормативных актов различных уровней по сходным отношениям и смежным отраслям. При этом необходимо учитывать как конституционные принципы соотношения между собой правовых актов РФ, субъектов и органов местного самоуправления, так и сформулированные юридической доктриной правила разрешения правовых коллизий.

При обнаружении коллизии, необходимо установить, существуют ли законодательно установленные правила выбора приоритетной нормы, насколько они очевидны.

4.2. Перечень вышеуказанных коррупциогенных признаков не является исчерпывающим. В ходе проведения анализа конкретного нормативного правового акта (проекта) могут быть установлены иные соответствующим образом обоснованные коррупциогенные признаки. Выявленные коррупциогенные признаки указываются в качестве недостатков в заключении КСО на проект нормативного правового акта, в представлениях органам власти и информационных сообщениях по результатах контрольного мероприятия, в ходе которого проводился анализ действующих нормативных правовых актов. Запись о выявленных коррупциогенных признаках содержит:



  • описание выявленных коррупциогенных признаков;

  • указание на возможные коррупционные правонарушения, иные негативные последствия применения нормативного правового акта;

  • рекомендации по устранению положений, содержащих коррупционные признаки и (или) их корректировки.




скачать


Смотрите также:
Проведение экспертизы нормативных правовых актов и проектов решений о бюджете муниципальных образований
121.84kb.
Закон от 17 июля 2009 г. N 172-фз "Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов"
62.79kb.
Закон об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных
85.69kb.
О проведении органами местного самоуправления
33.12kb.
Законопроект №204033-5 Текст внесенного законопроекта
212.84kb.
Закона «Об общественной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
94.72kb.
Нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
80.25kb.
Нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
80.25kb.
Порядок обжалования муниципальных правовых актов
55.53kb.
Порядок обжалования нормативных правовых актов и иных решений, принятых Администрацией сп татар-улкановский сельсовет мр тр рб
130.15kb.
Порядок обжалования нормативных правовых актов
226.76kb.
Порядок обжалования муниципальных правовых правовых актов
133.23kb.