Главная стр 1стр 2
скачать
Юшкарёв И.Ю., Исаев Ю.Н.
ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ВЫДВОРЕНИЯ ИЗ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН И ЛИЦ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА (ДЕПОРТАЦИИ) В УСЛОВИЯХ ДЕЙСТВИЯ ДОГОВОРА О РЕАДМИССИИ

Учебно-методическое пособие

Калининград

2005

Содержание

Введение

1. Общие вопросы правового регулирования выдворения из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства (национальный и международный аспекты)

2. Правовой статус лиц, выдворяемых из Российской Федерации

3. Защита прав и обеспечение законных интересов лиц, выдворяемых из Российской Федерации

4. Особенности выдворения из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства в условиях действия договоров о реадмиссии

Заключение

Приложение

Введение

Правовое регулирование миграционных отношений в российском обществе последнее десятилетие привлекает все большее внимание юристов, ученых. Исследуются и анализируются различные аспекты миграционных отношений, изучается законная и незаконная (нелегальная миграция). Как отмечается учеными внешняя миграция в последнее время приобретает все более выраженные негативный характер. Она крайне дестабилизирующе воздействует на состояние безопасности и правопорядка государства. Масштабы незаконной миграции в последнее время достигли уровня, позволяющего квалифицировать ее как один из видов транснациональной организованной преступности. Опасность незаконной миграции заключается в том, что она самым активным образом способствует развитию криминальных структур, связанных с транспортировкой наркотиков, отмыванием теневых капиталов, незаконным оборотом оружия, нелегальной торговлей ядерными материалами и др1.

Значительное внимание в России начинает уделяться разработке основных направлений национальной миграционной политики, которые должны позволить координировать все действия и решения органов государственной власти различного уровня при осуществлении регулирования миграционных процессов. Так на основании Указа Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. N 1668 "О Федеральной миграционной программе" с изменениями, внесенными Указом Президента Российской Федерации от 13 июня 1996 г. N 881 "О внесении изменений в Указ Президента Российской Федерации от 9 августа 1994 г. N 1668 "О Федеральной миграционной программе" и с учетом складывающейся социально-экономической ситуации в Российской Федерации была разработана Федеральная миграционная программа на 1998-2000 годы2. В ней кроме всего прочего отмечалось, что в связи с расширением сферы регулирования миграционных потоков в Российской Федерации посредством разработки и реализации федеральных целевых программ эффективное проведение государственной миграционной политики требует целенаправленной координации действий на межведомственном уровне. Следует определить формы взаимодействия федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в решении проблем миграции, а также круг обязанностей и степень их ответственности в работе с мигрантами.

В 2003 г. одобрение получила Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации3. Она представляла собой систему взглядов на содержание и основные направления деятельности органов государственной власти Российской Федерации в области управления миграционными процессами. Правовую основу Концепции составляли Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие нормативные правовые акты, а также общепризнанные принципы и нормы международного права.

Как показала практика одним из действенных средств регулирования миграционных отношений стали институты выдворения и депортации иностранных граждан. Они активно применялись и применяются не только в России, но и иных государствах. Однако, в связи с утверждением Конституцией России 1993 г. прав и свобод человека в качестве высшей ценности, формирования гарантий их соблюдения, значительное внимание в последнее время стало уделяться и процедурам выдворения и депортации иностранных граждан, как существенно ограничивающим права свободы человека, и, в первую очередь, право на свободу передвижения. В связи с этим возникла потребность в переосмыслении правового регулирования процедур выдворения и депортации с точки зрения соответствия их общепризнанным стандартам и гарантиям в сфере обеспечения прав человека, которые заложены как в российском законодательстве, так и в международно-правовых актах. Еще один относительно новый аспект рассмотрения процедур выдворения и депортации это появление правового режима реадмиссии в отношениях между государствами. Для России такой режим введен в отношениях с Литовской Республикой в соответствии с Соглашением о приеме и возврате лиц, незаконно находящихся на территории Российской Федерации и территории Литовской Республики (Соглашением о реадмиссии).

Актуальными для органов внутренних дел проблемами изучения и применения процедур выдворения и депортации иностранных граждан в настоящее время, на наш взгляд, являются такие, как осмысление особенностей правового статуса лиц, депортируемых или выдворяемых с территории России, защита их прав и обеспечение законных интересов, рассматриваемые и в национальном и в международно-правовом аспекте, выявление особенностей выдворения иностранных граждан в условиях действия договора о реадмиссии. Эти проблемы и будут рассмотрены нами в работе.



§1. Общие вопросы правового регулирования выдворения из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства

(национальный и международный аспекты)

Правовое регулирование выдворения и депортации иностранных граждан в российском законодательстве (национально-правовой аспект). Не смотря на то, что институт выдворения и депортации иностранных граждан, как институт внутреннего (национального) права находится ближе к системе административного права, по сравнению с другими его отраслями, но он является тесно связанным и с иными отраслями права, в частности, с конституционным правом.

Нормы института выдворения и депортации иностранных граждан и лиц без гражданства нашли свое закрепление в различных нормативно-правовых актах и, прежде всего, в конституционном и административном праве. Конституция Российской Федерации содержит общие положения, касающиеся выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства. Кодекс об административных правонарушениях устанавливает в качестве одного из видов административного взыскания выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства. Закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР» устанавливает основания применения в от ношении лица выдворения за пределы страны. Федеральный закон РФ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 года устанавливает запрет на въезд в Россию иностранных граждан и лиц без гражданства в течение одного года, в отношении которых в период предыдущего пребывания применялось выдворение в принудительном порядке. Правила пребывания иностранных граждан в СССР от 26 апреля 1991 года содержат ряд процессуальных положений осуществления выдворения. Все перечисленные нормативно-правовые акты содержат положения, касающиеся реализации выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства. Тем не менее, неоднократно подчеркивалось, что институт выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства нуждается в детальной правовой регламентации, ведь закон «О правовом положении иностранных граждан в СССР» 1981 года, регламентирующий применение выдворения, был принят еще в советские времена и нуждается в доработке исходя из современных реалий.

Следует отметить, что законодательство в области регулирования миграционных отношений первоначально развивалось достаточно хаотично. Причины этого носили во многом объективный характер и были обусловлены необходимостью принятия срочных мер на законодательном уровне в силу специфики проблемы (массовое перемещение населения в страну из государств - бывших республик СССР; социальная напряженность, имевшая место в Северо-Кавказском регионе; изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.)4. В этот период (начало 90-х годов) действовал Закон СССР от 24 июня 1981 г. N 5152-Х "О правовом положении иностранных граждан в СССР" и Закон Российской Федерации от 28 ноября 1991 г. N 1948-1 "О гражданстве Российской Федерации". К сожалению, они не в полной мере обеспечивали интересы государства, права отдельных лиц.

Принимались также отдельные акты подзаконного уровня, например, Указ Президента Российской Федерации от 16 декабря 1993 г. N 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы", впоследствии дополненный Указом Президента Российской Федерации от 29 апреля 1994 г. N 847 "О дополнительных мерах по упорядочению привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы".

Наибольшее законодательное обеспечение получили по существу только две категории мигрантов: беженцы и вынужденные переселенцы. В отношении их, как наиболее уязвимой части населения, были приняты (и действуют в настоящее время) Федеральный закон от 19 февраля 1993 г. N 528-1 "О беженцах" (в peд. oт 7 ноября 2000 г. N 135-ФЗ) и Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 г. N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" (в ред. от 7 августа 2000 г. N 122-ФЗ).

В отдельных субъектах Российской Федерации принимались акты в области регулирования миграции. Их принятие нередко было связано с необходимостью восполнения пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудящихся-мигрантов). Вместе с тем отдельные из них создавали необоснованные преграды в реализации прав мигрантов, которые, как правило, выражались в существенном ограничении их притока на территорию соответствующих субъектов Российской Федерации. Все это не способствовало проведению единой миграционной политики в стране.

С учетом сказанного можно сделать вывод, что на федеральном уровне отсутствовал системный подход к регулированию данных общественных отношений.

В настоящее время ситуация в определенной степени меняется, что выражается прежде всего в имеющем место обновлении законодательства. Так, в 1996 году принят Федеральный закон "О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию". В 2002 году вступили в силу Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" и Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Что касается Правительства Российской Федерации, то основу программы его законодательной деятельности составляют утвержденные им 20 февраля 2001 г. Основные направления миграционной политики.

Анализ действующего российского законодательства, регулирующего отношения, связанные с выдворением (депортацией) иностранных граждан мы начнем с норм Конституции России. Основополагающие нормы Конституции представляют собой основу института депортации и выдворения. Нормы Конституции устанавливают и общие принципы определения лиц, подлежащих выдворению и депортации, основы соблюдения их прав, свобод и реализации законных интересов.

Конституция Российской Федерации 1993 г. в статье 61 прямо установила, что граждане Российской Федерации не могут быть высланы за пределы Российской Федерации, а в статье 27 указано, что гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию. Родилась такая норма, конечно, с учетом печального опыта семидесятых годов, когда лица, критически настроенные к режиму, - так называемые «диссиденты» - по решению «компетентных властей» выдворялись из страны, чаще всего с одновременным лишением их гражданства СССР5.

Норма ч. 1 ст.61 Конституции России устанавливает запрет на высылку российских граждан за пределы их родины. Высылка (удаление) из пределов СССР в качестве самостоятельного и дополнительного уголовного наказания была предусмотрена в п. "е" ст. 13 Основных начал уголовного законодательства Союза ССР и союзных республик, введенных в действие в 1924 г. Действующее уголовное законодательство такого наказания не предусматривает.

Однако, данное положение не затрагивает полномочий органов государственной власти по принудительному удалению за пределы России иностранных граждан. Выдворение иностранного гражданина допускается в определенных в федеральных законах случаях.

Установленный данным положением Конституции запрет на выдачу российских граждан другому государству следует отнести к нормам, обеспечивающим защиту конституционных прав и свобод человека и гражданина. Запрет на выдачу российских граждан, по существу, воспроизводит правило о невыдаче собственных граждан, закрепленное многосторонними международными договорами (п. 1 ст. 2 Типового договора. Резолюция 45/116 ГА ООН от 14 декабря 1990 г.), региональными соглашениями (ст. 6 Европейской конвенции о выдаче от 13 декабря 1957 г.; ст. 57 Конвенции о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам от 22 января 1993 г., двусторонними соглашениями (ст. 3 Договора между Российской Федерацией и Китайской Народной Республикой о выдаче от 26 июня 1995 г.).

Нормы о невыдаче собственных граждан включены также в договоры Российской Федерации о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам с Литовской Республикой (ст. 62) от 21 июля 1992 г., с Республикой Кыргызстан (ст. 62) от 14 сентября 1992 г., с Азербайджанской Республикой (ст. 61) от 22 декабря 1992 г., с Латвийской Республикой (ст. 62) от 3 февраля 1993 г., с Республикой Молдова (ст. 61) от 25 февраля 1993 г., а также в Конвенцию о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам (ст. 57) от 22 января 1993 г..

Вместе с тем многосторонние конвенции, касающиеся преступлений международного характера, допускают возможность альтернативного поведения договаривающихся сторон. Например, Конвенция о предотвращении и наказании преступлений против лиц, пользующихся международной защитой, в том числе дипломатических агентов, от 14 декабря 1973 г. в ст. 7 устанавливает, что государство-участник, на территории которого оказывается предполагаемый преступник, в том числе если оно не выдает его, передает дело без каких-либо исключений и без необоснованной задержки своим компетентным органам для целей уголовного преследования с соблюдением процедур, установленных законами этого государства (Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. М., 1979, вып. ХХХIII, с. 90-94.)

Значительно упорядочил регулирование миграционных отношений Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации". Им было конкретизировано понятие депортации и выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства, определены их основания, основы порядка осуществления.

Статья 31 Закона О правовом положении иностранных граждан устанавливает последствия несоблюдения иностранным гражданином срока пребывания или проживания в Российской Федерации. Так, в случае, если срок проживания или временного пребывания иностранного гражданина в Российской Федерации сокращен, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение трех дней. В случае, если разрешение на временное проживание или вид на жительство, выданные иностранному гражданину, аннулированы, данный иностранный гражданин обязан выехать из Российской Федерации в течение пятнадцати дней. Иностранный гражданин, не исполнивший эти обязанности, подлежит депортации.

Основы правового регулирования депортации заключаются в том, что Законом о правовом положении иностранных граждан устанавливаются следующие принципы:

а) депортация иностранных граждан в случаях, предусмотренных настоящей статьей, осуществляется федеральным органом исполнительной власти, ведающим вопросами внутренних дел, или его территориальными органами;

б) депортация осуществляется за счет средств депортируемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица;

в) в случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на депортацию производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации;

г) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган направляет информацию о депортации иностранного гражданина в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел;

д) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, уведомляет о депортации иностранного гражданина дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является депортируемый иностранный гражданин;

е) иностранные граждане, подлежащие депортации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения о депортации.

Этим же нормативным актом устанавливаются основы реализации административного выдворения иностранного гражданина за пределы Российской Федерации. Статьей 34 Закона установлены следующие принципы реализации административного выдворения:

а) административное выдворение осуществляется за счет средств выдворяемого иностранного гражданина, а в случае отсутствия таких средств либо в случае, если иностранный работник принят на работу с нарушением установленного настоящим Федеральным законом порядка привлечения и использования иностранных работников, - за счет средств пригласившего его органа, дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин, международной организации либо ее представительства, физического или юридического лица;

б) в случае, если установление приглашающей стороны невозможно, расходы на административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации производятся за счет средств федерального бюджета в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

в) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами внутренних дел, или его территориальный орган либо федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами безопасности, или его органы осуществляют административное выдворение иностранного гражданина за пределы Российской Федерации и направляют информацию об этом в федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел.

г) федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, уведомляет об административном выдворении иностранного гражданина за пределы Российской Федерации дипломатическое представительство или консульское учреждение иностранного государства в Российской Федерации, гражданином которого является выдворяемый иностранный гражданин.

д) иностранные граждане, подлежащие административному выдворению за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.

Исходя из того, что выдворение иностранных граждан признается мерой административного принуждения и относится к институтам административного права, значительная часть его правовых норм содержится в административном законодательстве.

В соответствии со ст.3.10 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях6 административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства заключается в принудительном и контролируемом перемещении указанных граждан и лиц через Государственную границу Российской Федерации за пределы Российской Федерации, а в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, - в контролируемом самостоятельном выезде иностранных граждан и лиц без гражданства из Российской Федерации.

Из содержания норм КоАП РФ вытекают следующие принципы административного выдворения:

- оно устанавливается с целью предупреждения и пресечения действий иностранных граждан и лиц без гражданства, противоречащих интересам обеспечения государственной безопасности, охраны общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения, защиты прав и законных интересов российских граждан и других лиц. Особенной частью КоАП административное выдворение предусматривается за нарушение режима Государственной границы РФ (ч.2 ст.18.1); нарушение режима в пунктах пропуска через Государственную границу РФ (ч.2 ст.18.4); нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства режима пребывания в Российской Федерации (ст.18.8); нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы (ч.2 ст.18.10); нарушение иммиграционных правил (ст.18.11);

- данная мера административного наказания устанавливается в отношении иностранных граждан или лиц без гражданства и назначается судьей, а в случае совершения иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - соответствующими должностными лицами;

- административное выдворение как вид административной ответственности может применяться к иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся только на законном основании на территории России. К лицам, не имеющим статуса лиц, законно проживающих или пребывающих на территории РФ, и пересекших Государственную границу РФ с территории иностранного государства без установленных для въезда в Российскую Федерацию документов, применяется административное выдворение как мера пресечения7.

Реализация положений перечисленных федеральных законов, устанавливающих основы институтов выдворения и депортации иностранных граждан в России осуществляется и в нормативно-правовых актах субъектов Российской Федерации, и в подзаконных актах, в частности, приказах и инструкциях органов исполнительной власти. Как показывает законодательная и правоприменительная практика, на органы государственной власти субъектов Российской Федерации ложится бремя создания организационных условий осуществления выдворения и депортации, созданий и реализации гарантий защиты прав и свобод, законных интересов перемещаемых лиц. Так, например, Правительством Москвы подготовлен проект закона о специальных учреждениях г.Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации8. Разрабатываемый проект призван на основании Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации", Закона Российской Федерации "О милиции" и принятых в соответствии с ними нормативных правовых актов Российской Федерации установить порядок создания, деятельности и финансирования специальных учреждений города Москвы для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации. Подход Правительства г.Москвы заключается в создании специальных учреждений на базе приемников-распределителей, являющихся подразделениями милиции общественной безопасности города Москвы, реорганизуемых в соответствии с федеральным законодательством Правительством Москвы по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации (ст.2 Проекта закона).

В Санкт-Петербурге принято решение передать на праве безвозмездного пользования Главному управлению внутренних дел Санкт-Петербурга и Ленинградской области дополнительные помещения для содержания иностранных граждан, подлежащих депортации или административному выдворению за пределы Российской Федерации, до исполнения решения суда о депортации или об административном выдворении за пределы Российской Федерации9. Конкретизация положений федеральных законов, осуществляемая в подзаконных нормативно-правовых актах будет рассмотрена нами далее в работе.



Правовое регулирование выдворения и депортации иностранных граждан в международно-правовых актах (международно-правовой аспект). Основы соблюдения прав депортируемых и выдворяемых лиц заложены и в международно-правовых актах. К основным из них мы относим Конвенцию о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и протоколы к ней10, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г., Конвенцию Содружества Независимых государств о правах и основных свободах человека 1995 г. Здесь мы приведем основные направления международно-правого обеспечения соблюдения прав и свобод депортируемых или выдворяемых лиц. Отдельные аспекты международно-правового регулирования выдворения или депортации иностранных граждан будут рассмотрены нами далее в работе.

Проблемы применения административного выдворения (высылки) как достаточно распространенной меры ответственности, затрагивающей экстерриториальные аспекты межгосударственных отношений, не могли оставаться вне сферы ценностей в области прав человека, защищаемых международным правом. Развивающиеся международные правотворчество и правоприменительная практика выработали ряд новых критериев допустимости высылки иностранного лица и лица без гражданства за пределы определенного государства, учет которых (критериев) национальными органами государства является обязательным в силу приоритета международного права над внутригосударственным. Наибольшее развитие такие критерии получили в праве Совета Европы и юрисдикционной деятельности его межгосударственных органов по защите прав человека11.

Так, в силу дополняющего содержание Европейской конвенции "О защите прав и основных свобод" Протокола от 16.09.93 N 4, исходя из смысла его взаимосвязанных статей 2 и 4, европейская правовая система в этой части следует, по сути, указанию на запрет высылки каждого, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства. В то же время, с учетом суверенных интересов государств - членов Совета Европы как блюстителей интересов общественных, этим же документом допускаются определенные отступления от такого запрета, если таковое предусмотрено законом и необходимо в демократическом обществе для обеспечения государственной безопасности или общественного спокойствия, поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, охраны здоровья или нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.

Протокол № 4 к Конвенции о защите прав и основных свобод «Об обеспечении некоторых иных прав и свобод помимо тех, которые уже включены в конвенцию и первый протокол к ней», в статье 3 устанавливает: «Никто не может быть выслан путем индивидуальных или коллективных мер с территории государства, гражданином которого он является. Никто не может быть лишен права на въезд в страну, гражданином которой он является».

Встает вопрос о возможности выдворения с территории Российской Федерации беженцев. Беженцем признается лицо, которое не является гражданином Российской Федерации и которое имеет обоснованные опасения в свое стране стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений, находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться защитой вследствие таких опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего обычного местожительства в результате опасение стать жертвой преследований, не может или не желает вернуться в нее вследствие таких опасений '. В международном праве вопрос выдворения беженцев нашел свое закрепление в Конвенции о статусе беженцев от 28 июля 1951 г. В статье 32 этой Конвенции установлен запрет на высылку законно проживающих на территории государства беженцев, за исключением случаев, когда это необходимо по соображениям государственной безопасности или общественного порядка. Высылка таких беженцев должна производится только во исполнение решения, вынесенного в судебном порядке. За исключением случаев, когда этому препятствуют уважительные соображения государственной безопасности, беженцам должно даваться право предоставления в свое оправдание доказательств и обжалования в компетентные органы или компетентным должностным лицам .

Кроме того, в конвенции закреплен запрет на высылку беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений. Это постановление, однако, не может применяться к беженцам, в силу уважительных причин рассматриваемых как угроза безопасности страны, в которой они находятся, или к осужденным за совершение особо тяжкого преступления и представляющим общественную угрозу для страны.

Принцип равенства перед законом и равноправия человека и гражданина независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств, запрещающий любые формы ограничения прав граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности (статья 19 Конституции Российской Федерации), нашел свою конкретизацию в ходе реализации выдворения. Статья 7 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г., устанавливает, что запрещается высылка иностранных граждан и лиц без гражданства на основании расовой принадлежности, цвета кожи, религии, культуры, родового, национального или этнического происхождения.

Статья 4 Протокола № 4 Конвенции о защите прав человека и основных свобод устанавливает: «Массовая высылка иностранцев запрещена». До тех пор, пока высылающее государство принимает отдельное решение по каждому делу, речь не идет о массовой высылке. Так, Комиссия по правам человека, рассматривая дело о репатриации Данией группы вьетнамских детей, установила, что массовой высылкой иностранцев является фактически любая мера, принимаемая компетентными органами власти с тем, чтобы принудить группу иностранцев как таковую покинуть страну, за исключением тех случаев, когда такая мера принимается на основании разумного и объективного рассмотрения конкретного дела каждого отдельного лица. Тот факт, что весь ряд постановлений о высылке оформляется идентично, сам по себе не является свидетельством того, что была осуществлена незаконная массовая высылка.

Заметим, что принцип запрета массовой высылки применяется к иностранным гражданам и лицам без гражданства, находящимся на территории государства как на незаконном, так и на законном основании12.

Не подлежат выдворению граждане, имеющие тесные семейные связи в государстве пребывания. Этот принцип связан с закрепленным в статье 8 Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года правом на уважение частной и семейной жизни. Ограничения этого права допускаются в строго установленных случаях. Применение в отношении лица выдворения за пределы территории государства, где у него существуют стойкие семейные отношения, рассматривается как нарушение права на уважение семейной жизни, даже если существуют все предусмотренные основания для выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства.



§2. Правовой статус лиц, выдворяемых из Российской Федерации

Изучение специфики правового статуса лиц, выдворяемых или депортируемых из Российской Федерации представляют большое значение для правоприменительной деятельности государственных органов. Особенности правового статуса лиц, подлежащих выдворению или депортации из Российской Федерации должны быть выявлены путем сопоставлениях их правового статуса со статусом граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства.

Для международного частного права характерен дифференцированный подход к физическим лицам, находящимся в пределах юрисдикции конкретного государства, основанный, во-первых, на разделении на соответствующие категории, а, во-вторых, установлении определенного правового режима в отношении каждой из них.

Таких категорий, как правило, три. Прежде всего это собственные (отечественные) граждане данного государства. Затем следуют иностранные граждане и, наконец, лица без гражданства. В последние годы становится все более актуальным выделение в отдельную позицию и еще одной группы лиц - беженцев.

Основополагающее значение для определения правового положения иностранцев в любой стране должны иметь общепризнанные принципы и нормы общего международного нрава о правах и свободах человека.

Общепризнанные принципы и нормы международного нрава содержатся но Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте о гражданских и политических правах. Международном пакте об экономических. социальных и культурных правах.

Конституция РФ, основываясь на указанных международных нормативно-правовых актах, также гарантирует соблюдение прав и свобод личности согласно нормам международного права (п. 1 ст. 17); закрепляет принцип национального режима, а именно: иностранные граждане и лица без гражданств пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с российским гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором (п. 3 ст. 62); конкретизирует реализацию приведенных предписаний (ст. 18).

В Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» под иностранным гражданином понимается лицо, обладающее гражданством иностранного государства и не имеющее гражданства Российской Федерации, а под лицом без гражданства - лицо, не принадлежащее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» принятый Государственной Думой 21 июня 2002 года устанавливает аналогичные понятия иностранного гражданина и лица без гражданства. Следует иметь в виду, что гражданин Российской Федерации в силу ч. 1 ст. 62 Конституции РФ может иметь гражданство иностранного государства (двойное гражданство) в соответствии с федеральным законом или международным договором. Наличие у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства не умаляет его прав и свобод и не освобождает от обязанностей, вытекающих из российского гражданства, если иное не предусмотрено федеральным законом или международным договором РФ. Гражданин Российской Федерации, если он в указанных случаях приобрел гражданство иностранного государства (двойное гражданство), рассматривается в России как российский гражданин.

Федеральный закон о государственном регулировании внешнеторговой деятельности 2002 г. так подходит к разграничению различных категорий иностранных участников внешнеторговой деятельности, являющихся физическими лицами: это – «иностранные граждане, гражданская правоспособность и дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, гражданами которого они являются, и лица без гражданства, гражданская дееспособность которых определяется по праву иностранного государства, в котором эти лица имеют постоянное местожительства».

Таким образом, иностранными гражданами являются лица, не являющиеся гражданами РФ и имеющие доказательства своей принадлежности к гражданству иностранного государства. В то же время под лицом без гражданства понимается лицо, не принадлежащее к гражданству Российской Федерации и не имеющее доказательств принадлежности к гражданству другого государства. Беженец – это не имеющее гражданства РФ, прибывшее или желающее прибыть на территорию России лицо, которое было вынуждено или имеет намерение покинуть место своего постоянного жительства на территории другого государства вследствие совершенного в отношении него насилия или преследования в иных формах либо реальной опасности подвергнуться преследованию по признаку расовой или национальной принадлежности, вероисповедания, языка, а также принадлежности к определенной социальной группе или по политическим убеждениям13.

Иностранный гражданин - это лицо, имеющее особую правовую связь - гражданство - с определенным государством. В связи с этим на гражданина любого государства, находящегося вне пределов юрисдикции своего отечества, распространяется по крайней мере два правопорядка: своего государства и иностранного, на территории которого лицо находится.

Условия ограничений прав и свобод иностранных граждан, в том числе и связанных с депортацией или выдворением, формулируются в основополагающих актах международного права. Так статья 29 Всеобщей декларации прав человека устанавливает, что «при осуществлении своих прав и свобод каждый человек должен подвергаться только таким ограничениям, какие установлены законом исключительно и с целью обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе».

Согласно Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 года ограничение прав возможно только при наличии следующих условий: а) если ограничения предусмотрены законом; б) если они необходимы в демократическом обществе; в) если они имеют законную (легитимную) цель. Соблюдение этих условий выступает гарантией законности при реализации ограничений прав и свобод человека и гражданина.

Так, пунктом 3 статьи 2 Протокола № 4 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что на осуществление права на свободу передвижения и свободу выбора места жительства не должно налагаться никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности или общественного спокойствия, для поддержания общественного порядка, предотвращения преступлений, защиты здоровья и нравственности или для защиты прав и свобод других лиц.

В части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации также установлены основания ограничений прав и свобод: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Согласно высказанной позиции Конституционного Суда Российской Федерации ограничение прав и свобод человека должно отвечать требованиям справедливости, быть соразмерным конституционно закрепленным целям и охраняемым законным интересам, а также характеру совершенного деяния. Такие меры допустимы, если они основываются на законе, служат общественным интересам и не являются чрезмерными14.

Основу правового статуса рассматриваемой категории лиц, несомненно, составляет правовой статус иностранных граждан, находящихся на территории России. В статье 5 Декларации о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, принятой в рамках ООН 13 декабря 1985 года, установлены права, которые являются наиболее важными. К ним относятся:

а) право на жизнь и личную неприкосновенность: ни один иностранный гражданин или лицо без гражданства не может быть подвергнут произвольному аресту или содержанию под стражей; ни один иностранный гражданин или лицо без гражданства не должен быть лишен свободы иначе, как на таких основаниях и в соответствии с такой процедурой, которые установлены законом;

б) право на защиту от произвольного или незаконного вмешательства в личную и семейную жизнь, в жилище или переписку;

в) право на равенство перед судами, трибуналами и всеми другими органами и учреждениями, отправляющими правосудие, и, при необходимости, на бесплатную помощь переводчика при уголовном разбирательстве и, когда это предусмотрено законом, при других разбирательствах;

г) право на выбор супруга, на брак, создание семьи и другие.

В Конституцию Российской Федерации 1993 года включен ряд норм о правах человека и гражданина, в равной мере относящихся к любым лицам, независимо от их гражданства или его отсутствия.

Оказавшись в ситуации вынужденной изоляции от общества, лицо испытывает существенные ограничения. Определенные права и свободы приобретают особую значимость и нуждаются в детальной регламентации и защите со стороны государства. К таким правам можно отнести право на неприкосновенность личности, которое выражается в законности и обоснованности ареста и заключения под стражу. Право на свободу от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания приобретает особую значимость при задержании. В целях защиты прав выдаваемых лиц статья 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. устанавливает, что «ни одно государство-участник не должно высылать, возвращать или выдавать какое-либо лицо другому государству, если существует серьезное основание полагать, что ему может угрожать там применением пыток».

Правовой статус лиц, подлежащих выдворению, предопределяется двумя существенными обстоятельствами. Во-первых, тем, что эти лица являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, и во-вторых, тем, что ограничивается их право на свободу передвижения и выбор места пребывания и жительства.

Суверенитет Российской Федерации, как и любого другого государства, распространяется на собственных граждан, проживающих как в стране, так и за ее пределами. Но под его воздействие подпадают также иностранные граждане и лица без гражданства, законно находящиеся на территории России, а также иностранные граждане, которые незаконно проникли через российские границы и нелегально проживают в стране. Государства, являясь суверенными и полноправными субъектами международных отношений, самостоятельно определяют объем прав и обязанностей всех групп населения, в том числе и иностранных граждан и лиц без гражданства. Выдворение как мера принуждения применяется только к иностранным гражданам и лицам без гражданства. Так, в Конституции Швейцарской Конфедерации, в статье 70, установлено, что конфедерация имеет право высылать из пределов своей территории иностранных граждан и лиц без гражданства, представляющих угрозу внутренней и внешней безопасности Швейцарии.

Как уже отмечалось, в ходе реализации выдворения иностранных граждан и лиц без гражданства подлежит ограничению право на свободу передвижения и выбор места жительства. В части 1 статьи 12 Международного пакта о гражданских и политических правах установлено, что каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит, в пределах этой территории, право на свободное передвижение и свобода выбора места жительства. В части 3 этой же статьи определено, что упомянутые выше права не могут быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом, если последние необходимы для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, прав и свобод других граждан и совместимы с другими признаваемыми правами.

Российское законодательство, а именно статьи 31 и 34 Закона о правовом положении иностранных граждан устанавливают основания для применения депортации и выдворения. Они, в целом, совпадают с действующими международно-правовыми стандартами.

К числу прав, приобретающих первоочередное значение для лиц, подлежащих выдворению, следует отнести право на свободу от пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания. В статье 3 Конвенции против пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания 1984 г. в качестве запретов, помимо выдачи и возвращения, указана и высылка, если существуют серьезные основания полагать, что лицу может угрожать применение пыток.

Наиболее часто в Европейский Суд по правам человека обращаются иностранные граждане и лица без гражданства, в отношении которых в государстве их пребывания вынесено решение об их высылке. Большая часть таких обращений связана с защитой права на уважение частной и семейной жизни, предусмотренного статьей 8 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г.

Важным правом при реализации выдворения является возможность пересмотра решения о выдворении. В статье 1 Протокола № 7 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод установлено, что иностранный гражданин или лицо без гражданства, на законных основаниях проживающий на территории какого-либо государства, не может быть выслан из него иначе как во исполнение решения, принятого в соответствии с законом, и должен иметь возможность представить аргументы против своей высылки, пересмотра своего дела и для этих целей предстать перед компетентными органами или одним или несколькими лицами, назначенными таким органом.

Однако иностранный гражданин или лицо без гражданства может быть выслан до осуществления своих прав, если такая высылка необходима в интересах общественного порядка или мотивируется соображениями государственной безопасности.

Существенный элемент правового статуса лица, подлежащего выдворению или депортации составляют положения Закона о правовом положении иностранных граждан (п.9 ст.31 и п.5 ст.34) в соответствии с которыми иностранные граждане, подлежащие административному выдворению или депортации за пределы Российской Федерации, по решению суда содержатся в специально отведенных помещениях органов внутренних дел или безопасности либо в специальных учреждениях, создаваемых в порядке, установленном законом субъекта Российской Федерации, до исполнения решения об административном выдворении за пределы Российской Федерации.

Конкретизация этих положений закона должна найти отражение в подзаконных нормативно-правовых актах. Из них приняты и действуют Постановление Правительства РФ от 24 октября 2002 г. N 769 «Об утверждении правил расходования средств федерального бюджета на мероприятия по депортации либо административному выдворению иностранных граждан и лиц без гражданства за пределы Российской Федерации», Приказ МВД России от 26 августа 2004 г. N 533 «Об организации деятельности органов внутренних дел Российской Федерации и федеральной миграционной службы по депортации либо административному выдворению за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства».


скачать

следующая >>
Смотрите также:
Учебно-методическое пособие Калининград 2005
530.55kb.
Учебно-методическое пособие по Новой истории стран Азии и Африки Брянск, 2008 Сагимбаев Алексей Викторович. Учебно-методическое пособие по курсу «Новая история стран Азии и Африки»
613.79kb.
Ершова Р. В., Омельчанко Е. В. Профессиональная деятельность психолога: учебно-методические материалы к психологической практике. Учебно-методическое пособие Коломна 2005
3812.17kb.
Методическое пособие Москва 2005 (07) ббк 74. 58я7 з-31 Запечников С. В
497.91kb.
Учебно-методическое пособие Для студентов медицинского факультета по специальности
397.94kb.
Учебно-методическое пособие Санкт-Петербург 2007 ббк г
1412.38kb.
Учебно-методическое пособие для студентов IV курса факультета истории и международных отношений по специальности: основная 030401 «История», дополнительная
500.9kb.
Учебно-методическое пособие Санкт-Петербург 2011 Министерство здравоохранения и социального развития РФ
448.66kb.
Учебно-методическое пособие москва 2000 (07) ббк 74. 202 К86 Ксензова Г. Ю
2463.87kb.
Учебно-методическое пособие для студентов Под редакцией проф. В. К. Юрьева Санкт-Петербург 2009 Учебно-методическое пособие
1335.17kb.
Учебно-методическое пособие для вузов / А. Г. Воржецов, Е. В. Храмова [и др.] / под ред. А. Г. Воржецова, Е. В. Храмовой Казань: Изд-во Казан гос технол ун-та
972.58kb.
Методическое пособие для студентов заочного обучения специальностей: 260200, 060800, 170400. М.: Мгул, 2002. 40 с
711.03kb.