Главная стр 1
скачать


Высторобец Е. А. Экологический правопорядок и европейская интеграция / Е. А. Высторобец. // Журнал российского права. -2003. - № 4. - С. 136 – 140.
Экологический правопорядок и европейская интеграция
Образ Европейского союза в значительной мере определяют семь основных органов, отмеченных на схеме. Его основанием являются государства-члены. Корни, образующие фундамент – это Европейское Сообщество (наименования учредителей выделены жирным) и ряд международных договоров, в том числе, закрепивших создание новых организаций.

Поэтапно, шаг за шагом, Европа пришла к тем качественным преобразованиям в политике и экономике, которые мы наблюдаем сегодня. Римский договор об учреждении ЕЭС 1957 г., Брюссельский договор об учреждении единого Совета и единой Комиссии европейских сообществ 1965 г., Единый европейский акт 1986 г. послужили строительству новой Европы. Маастрихтский и Амстердамский договоры о Европейском союзе 1992 и 1997 гг. сконцентрировали еще больше европейского суверенитета, обеспечив широкие возможности участникам в обмен на обязательства с их стороны.

Экологическая составляющая этого процесса для экологов представляет особый интерес. В этом очерке мы попробуем отразить основы и некоторые особенности европейского экологического правопорядка.

Александр Кисс – один из наиболее известных европейских экологов-юристов в заключении своей книги1 писал: «Очень воодушевляет, когда вы заканчиваете книгу по международному экологическому праву с описанием законодательной и правовой систем, которые обладают такими гарантиями эффективности. Естественно, можно возразить, что формы законодательства Сообщества уже не являются частью международного права, поскольку ЕЭС создало квазифедеральную систему. Это возражение не беспочвенно.

Однако разве международное право не развивается по направлению к созданию федеральных форм? Экологическое право, обнаруживающее много сильных и слабых сторон правовых систем, также предоставляет в этой связи материал для отражения».

Охрана окружающей среды не упоминалась в Римском договоре. Немногим менее полувека потребовалось для того, чтобы экологическое нормотворчество стало интенсивно развиваться, а обсуждение новаций достигло сегодняшнего накала. Так, в материалах конференции представителей государств-членов, состоявшейся в Брюсселе 14.05.97 отражены предложения о внесении девяти поправок в текст Амстердамского договора, касающихся охраны окружающей среды2.




Государства-члены:

Австрия, Бельгия, Дания, Финляндия, Франция, Германия, Греция, Ирландия, Италия, Люксембург, Нидерланды, Португалия, Испания, Швеция, Великобритания.



Евросоюз включает Европейское Сообщество (ЕЕА 1986 г.), ЕЭС, Евроатом, Европейское сообщество по углю и стали.

Сегодня ключевыми статьями Договора Сообщества3, касающимися осуществления природоохранных мер являются ст. 175 (4) (бывшая 130s) и ст. 211 (бывшая 155).

Статья ст. 175 (4) гласит:

Беспристрастно по отношению к каким-либо мерам Сообщества Государства-члены должны финансировать и проводить экологическую политику.

Статья 211 гласит:

В целях обеспечения надлежащего функционирования и развития общего рынка Комиссия должна: - обеспечить действенность положений Договора и мер, принимаемых организациями в соответствии с ними; ...

В целом, охране окружающей среды прямо служат положения семи статей и специального раздела4.

Кроме того, Европейский суд давно уже определил, что охрана окружающей среды является неотъемлемой целью в интересе Сообщества в целом5.

Члены Евросоюза обязаны приводить национальное законодательство в соответствие с директивами Сообщества и обеспечивать соответствие практики целям директив. Но не все государства-члены успешны в этом процессе, не все обеспечили уголовными санкциями наиболее серьезные нарушения экологического законодательства Сообщества6.

Поэтому Комиссия приняла в 2001 году предложение о директиве по введению правовых санкций за нарушение экологического права на уровне Евросоюза.

Проект касается только наиболее важных нарушений (ст. 3):

выброс углеводорода, использованных масел или осадков стоков в воду;

сброс, эмиссия или внедрение большого объема веществ в воздух, почву или воду, а также переработка, захоронение, накопление, транспортировка, экспорт или импорт опасных отходов;

сброс отходов на земле или на воде (включая работу полигонов);

владение, прием, нанесение повреждений, забой или торговля охраняемыми видами флоры и фауны;

существенное нарушение охраняемой среды обитания биологических видов;

торговля озоно-разрушающими веществами;

осуществление производства, связанного с применением опасных технологий или при котором опасные вещества или их компоненты накапливаются или используются7.

Для проведения любых преобразований требуется время. Это, тем более, верно в отношении распространения действия уголовных санкций. Вместе с тем, постоянно действуют уже сформированные институты.

В отличие от директив регулятивные предписания (regulations) обеспечивают прямое применение закона Сообщества, предоставляют права, устанавливают обязательные выплаты вне зависимости от национального законодательства (ст. 249.2 - бывшая 189 Договора Сообщества).

Так, Европейский суд присудил Грецию к выплате штрафа в размере 20000 евро в день за попустительство загрязнению на полигоне по захоронению отходов о. Крит. Размер штрафа определен по методу, установленному в меморандуме 96/C 242/07 от 21.08.96 по применению ст. 171 EC (OJ 1996 C 242, p. 6) и материала 97/C 63/02 от 28.02.97 о методе подсчета размера штрафов за нарушение ст. 171 EC (OJ 1997 C 63, p.2). В этой связи Комиссия должна обеспечить равные отношения между всеми государствами-членами. Предполагаемый подход основан на соразмерности штрафов ВНП конкретных государств.

В результате Греции придется заплатить 4780000 евро из которых 3600000 уже оплачено. Недавно Греция объявила о закрытии незаконного полигона по захоронению отходов и начале первой стадии его очистки.

8 марта 2001 г. состоялось слушание против Бельгии (C-230/00). Несогласие Европейского суда вызвал факт действия концепции «безусловного одобрения» («implicit authorisations») в отношении некоторых экологических норм. Если уполномоченный орган в Фламандии или Валлонии не реагирует в отведенный срок на заявление о разрешении какой-либо хозяйственной деятельности, то считается, что в разрешении отказано.

Этот же подход действует и в случае апелляции. Если орган не реагирует – разрешение предоставлено. Этот подход не отвечает директивам 75/442/EEC от 15.07.75 по отходам, 76/464/EEC от 04.05.76 по загрязнению, вызываемому сбросом опасных веществ в морскую акваторию. Упомянутые директивы включают Директиву 80/68/EEC от 17.12.79 по охране подземных вод от загрязнения, вызываемого опасными веществами. Постановлением Суда бельгийским законодателям указано на необходимость модификации режимов природопользования. В частности, это касается фламандского режима обеспечения питьевой водой. Новый статут заменит закон 1933 года, расширяя права Водоканала (вплоть до проникновения сотрудников в частный дом) и увеличивая его ответственность за качество водоснабжения. Также стоит упомянуть, что к 2007 году предусмотрено установить водомеры в каждом доме.

Во исполнение ряда европейских директив Федеральный Кабинет (Германия) одобрил проекты законов об оценке воздействия на окружающую среду, а также об интегрированном предотвращении загрязнений и контроле. Учитывая большую задержку выполнения директив, Бундесрат продолжает настаивать на доработке проектов. Речь идет о необходимости включения в законопроект поощрительных механизмов проведения добровольного экологического аудита. Кроме того, требуется время для оценки расходов на исполнение новых функций уполномоченными органами.

Несмотря на приведенные аргументы, Европейская Комиссия обратилась в Европейский суд с просьбой наложить на Германию штраф 237000 евро за каждый день задержки, поскольку она уже во второй раз не смогла внедрить обязательные директивы.

В то время как одна страна не смогла выполнить свои обязательства, другие могут даже их перевыполнять. Золотую середину соблюсти не просто. В положении нарушителя может оказаться государство-член. Возможна и другая ситуация, при которой национальному исполнительному органу потребуется защита Евросоюза.

В этой связи показателен опыт Нидерландов, которые выполнили обязательные и приняли дополнительные меры по соблюдению экологического законодательства и связанное с этим решение Суда. Директива 85/511/EEC была принята в целях обеспечения мер против распространения болезней, переносимых животными.

Основные положения, регулирующие отношения в этой сфере в Нидерландах, находятся в Законе от 24.09.92 о здоровье и благополучии животных (Gezondheid- en welzijnswet voor dieren – ст. 15(4)) и Декрете об инфицированных животных (Besluit verdachte dieren). Основываясь на полномочиях, которыми закон наделяет Министра сельского хозяйства, природопользования и рыболовства Нидерландов, глава Министерства принял предупредительные меры.

Был издан запрет на транспортировку животных, объявлен карантин, начат забой инфицированных животных, в т.ч. и на фермах, расположенных по соседству с теми, где были обнаружены больные животные. 03.04.01 Министр решил начать экстренную вакцинацию заболевших животных, которая завершилась убоем 55000 коров. Группа фермеров оспорила это решение Министра.

Несмотря на то, что европейский закон предусматривает забой скота только на фермах, где обнаружены инфицированные животные, Суд высказался в пользу решения Министра8.

Иногда все-таки удается найти и «золотую середину». В документах Европейской Комиссии9 высказывается мнение о том, что запреты и ограничения, предусмотренные экологическим законодательством и нормативами, могут служить аргументом в пользу предпочтения потребителями здоровых продуктов. Таким образом, в качестве еще одного из направлений обеспечения экологического правопорядка может рассматриваться поддержка экологической конкуренции.

Вот некоторые примеры.

В день, когда кооператив Ново Киленто основал национальный парк Киленто (Кампанья, Италия), было решено объявить мораторий на использование пестицидов при производстве оливкового масла. В продвижении этого масла на рынок через ассоциированную организацию, использующую изображение панды в качестве эмблемы, помогло итальянское отделение Всемирного фонда дикой природы (ВВФ). Это привело к росту производства масла с двух тонн в 1995 году до тринадцати тонн в 2000 году.

Многие люди отнеслись скептически к идее создания биосферного заповедника в горах, на границе Баварии, Тюрингии и Гесса. Сегодня гостиницы, расположенные в этом районе более чем на половину обеспечены продуктами местного производства. Создание биосферного заповедника позволило фермерам, чьи угодья расположены на высоте от 700 до 1000 метров над уровнем моря, выжить благодаря «экологическим доходам».

«У политики, основанной на командно-контрольном принципе нет будущего. Без внутренней мотивации сообщество никогда не примет на себя ответственность за охрану территории, от чего оно чувствует себя отстраненным, напротив оно попытается обойти нормативы»10.

Совершенствование законодательства, его гармонизация, мониторинг выполнения его требований, убеждение, разъяснения и рекомендации, обоснованное правоприменение и содействие экологизации сознания - это не полный перечень путей укрепления правопорядка в Европейском Союзе.

Остановимся коротко на одном из самых важных инструментов его поддержания. Основываясь на ст. 130d Совет министров еще в 1988 году принял регулятивное предписание 2052/88, касающееся реформы структурных фондов Сообщества, другими словами, о главных инструментах финансового вмешательства Сообщества в вопросы сельскохозяйственной, региональной или социальной политики. Согласно этому документу (ст. 7) «Мероприятия, финансируемые структурными фондами или поддерживаемые Европейским инвестиционным банком или другой кредитной организацией, должны соответствовать ... политике Сообщества, включая политику в сфере ... охраны окружающей среды».

Структуры Европейского союза, оказывающие влияние на деятельность по формированию и укреплению экологического правопорядка в объединенной Европе и за ее пределами постоянно расширяются. К их числу можно отнести Европейское агентство по окружающей среде, Европейское бюро по окружающей среде, аппараты многочисленных специальных научно-технических программ ЕС.

Возвращаясь к вопросам, затронутым в начале этого очерка, задумаемся: Может ли европейский опыт обеспечения экологического правопорядка послужить в некоем роде моделью для других регионов мира? На наш взгляд, пока говорить рано. Пока констатируем, что все прямые или косвенные недостатки этого механизма, компенсируются следующими составляющими:

- имеется центральный орган, контролирующий национальное законодательство и практику выполнения общеобязательных норм;

- противоречия разрешает Европейский суд, к чьему мнению относятся с уважением;

- Комиссия гарантирует проверку всех случаев любого несоответствия экологическим нормам, в том числе по обращениям физических лиц;

- деятельность Европейского Парламента, Комиссии, неправительствен-ных организаций открыта общественности, что позволяет реализовать потенциал общественного мнения;

- государства-члены несут ответственность по внутренним и внешним обязательствам, что побуждает их не только ускорять законотворчество, но и осуществлять тщательный контроль соблюдения законодательства.

и последняя, но не менее значимая черта – это то, что процесс интеграции идет эволюционно, опираясь на конструктивное использование и преобразование прошлого опыта.

Одним из наиболее высоких достижений европейского экологического правопорядка, по нашему мнению, является интегрированный контроль загрязнений, поскольку он позволяет в процессе принятия решения учитывать суммарное техногенное воздействие на окружающую среду. Это достойный ориентир для развития отечественного экологического права в будущем.

Е.Высторобец



юрист-эколог (Москва)
Не опубликовано:
Источники:


  1. Колбасов О.С. Международно-правовая охрана окружающей среды. - М.: Международные отношения, 1982, 240 с.

  2. Жевлаков Э.Н. Экологические преступления и экологическая преступность. Учебное пособие. М.: Белые Альвы, 1996

  3. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об охране окружающей природной среды». Рук. авт. колл. и отв. ред. д.ю.н., профессор С.А.Боголюбов. - М.: Издательская группа ИНФРА • М - НОРМА, 1996, стр. 11

  4. Экологическое право Российской Федерации. Курс лекций. Под ред. профессора Ю.Е.Винокурова. - М.: МНЭПУ, 1997, 388 с.

  5. Международное сотрудничество в области охраны окружающей среды и природных ресурсов. Справочное пособие. Автор и составитель Е.А.Высторобец. - М.: МНЭПУ, 2000, 80 с.

  6. Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Brussels, 14 May 1997, Non Paper (Compilation of Texts Under Discussion) Last-Modified: Tue, 02 Feb 1999 www.eurplace.org/diba/cig/amster8.txt

  7. Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/ec_cons_treaty_en.pdf

  8. Consolidated Version of the Treaty on European Union http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/eu_cons_treaty_en.pdf

  9. De Bandt, Van Hecke, Lagae & Loesch De Brauw Blackstone, Westbroek Gianni, Origoni & Partners / Lagerluf & Leman Linklaters. Environmental Law Bulletin Issue 15 April 2001 © Linklaters & Alliance April 2001 _http://www.linklaters.com/english/publications/pdf/806.pdf

  10. Environmental competitiveness Chapter 3: Reflecting on a strategy for improving environmental competitiveness Rural-Europe - © European Commission - AEIDL 2000 http://www.rural-europe.aeidl.be/rural-en/biblio/com-env/sub31.htm

  11. Ludwig Kramer. The implementation of environmental laws by the European economic communities. Second International conference on environmental enforcement. Vol I. Budapest, 1992, p. 183

  12. Wagenbaur Rolf. European Community’s prospects for enforcement of directives. International enforcement workshop. Vol I, II. - Utrecht, 1990



1 Alexandre Kiss. Droit international de l’environnement. Paris, 1989, p. 336 - цитируется по: Ludwig Kramer. The implementation of environmental laws by the European economic communities. Second International conference on environmental enforcement. Vol I. Budapest, 1992, p. 183

2 Conference of the Representatives of the Governments of the Member States, Brussels, 14 May 1997, Non Paper (Compilation of Texts Under Discussion) Last-Modified: Tue, 02 Feb 1999 www.eurplace.org/diba/cig/amster8.txt

3 Consolidated Version of the Treaty Establishing the European Community http://europa.eu.int/eur-lex/en/treaties/dat/ec_cons_treaty_en.pdf

4 2 (бывшая 2), 3.1 (l) (бывшая 3), 6 (бывшая 3с), 95.3-5 (бывшая 100а), 137 (бывшая 118), 157.1 (бывшая 130), 161 (бывшая 130d), весь Титул XIX «Окружающая среда» (быв. Титул XVI).

5 Court of Justice. Case 240/83, ADBHU, (1985) European Court Reports (ECR) 531; Case 302/86, Commission v. Denmark, (1988) ECR 4607 - - цитируется по: Ludwig Kramer. The implementation of environmental laws by the European economic communities. Second International conference on environmental enforcement. Vol I. Budapest, 1992, p. 185

6 De Bandt, Van Hecke, Lagae & Loesch De Brauw Blackstone, Westbroek Gianni, Origoni & Partners / Lagerluf & Leman Linklaters. Environmental Law Bulletin Issue 15 April 2001 © Linklaters & Alliance April 2001 _http://www.linklaters.com/english/publications/pdf/806.pdf

7 Там же.

8 De Bandt, Van Hecke, Lagae & Loesch De Brauw Blackstone, Westbroek Gianni, Origoni & Partners / Lagerluf & Leman Linklaters. Environmental Law Bulletin Issue 15 April 2001 © Linklaters & Alliance April 2001 _http://www.linklaters.com/english/publications/pdf/806.pdf

9 Environmental competitiveness Chapter 3: Reflecting on a strategy for improving environmental competitiveness Rural-Europe - © European Commission - AEIDL 2000 http://www.rural-europe.aeidl.be/rural-en/biblio/com-env/sub31.htm

10 Environmental competitiveness Chapter 3: Reflecting on a strategy for improving environmental competitiveness Rural-Europe - © European Commission - AEIDL 2000 http://www.rural-europe.aeidl.be/rural-en/biblio/com-env/sub31.htm


скачать


Смотрите также:
Экологический правопорядок и европейская интеграция
107.2kb.
Российский правопорядок
155.32kb.
Лекции «Европейская интеграция и общественная нравственность»
15.1kb.
Практикум «Интеграция музыки и экологии»
15.01kb.
Методические рекомендации по проведению интегрированного занятия Интеграция – единство многообразного. Целостность и гармоничность в учебном процессе
30.18kb.
Урок (8: 30-9: 10) единый «Экологический урок»
32.8kb.
Педагогический совет «Интеграция общего и дополнительного образования по духовно-нравственному воспитанию»
139.5kb.
Европейская школа онкологии «Онкология для студентов медицинских вузов»
56.85kb.
Сборнике «Экологический практикум»
227.71kb.
Интеграция или сегрегация?
18.81kb.
Билет Ступени интеграции Экономическая интеграция
806.92kb.
Дополнительного образования детей городской детский экологический центр
72.26kb.