Главная | стр 1
Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъемлемым элементом системы органов местного самоуправления и местного самоуправления вообще. На протяжении всей истории функционирования местного самоуправления исполнительные органы занимали в системе местного самоуправления одно из ведущих мест среди других органов. Уже в 45 году до нашей эры в Древнем Риме, в соответствии с законами о муниципальном, (местном) управлении, роль исполнительного органа выполняла местная магистратура. История становления и развития местного самоуправления на территории нашей страны также свидетельствует, что ни один период в развитии местного самоуправления не обходился без исполнительных органов. Современная мировая цивилизация не знает примеров, чтобы местное самоуправление осуществлялось без исполнительных органов. Наличие исполнительных органов местного самоуправления в период проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее значение. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распорядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправления. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их исполнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых решений. Основы организации и деятельности исполнительных органов местного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, конституциями, уставами, законами, иными нормативными актами субъектов Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации нет прямою упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Конечно же, это существенный пробел, допущенный при составлении Конституции. Но это не означает, что их не должно быть. Конституция не может включить все детали, касающиеся тех или иных институтов власти. Она закрепляет основные нормы-принципы, которые впоследствии находят свое развитие в законах и других нормативных правовых актах. Конституция Российской Федерации обозначает наличие органов местного самоуправления как таковых в статьях 3, ч. 2; 12; 15, ч. 2; 32. ч. 2; 33; 72, ч. 1 п. «н»; 130, ч. 2; 131, ч. 1; 132, ч. 1,2 и других. При этом наряду с выборными органами местного самоуправления в части второй статьи 130 Конституция называет другие органы местного самоуправления, то есть перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Это означает, что в законах Российской Федерации и субьектов Российской Федерации могут быть предусмотрены, кроме выборных органов, другие органы, в том числе и исполнительные. Законодательная практика свидетельствует, что большинство субъектов Российской Федерации более практично подошли к этой проблеме. Если в специальных федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного самоуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах местного самоуправления, то в нормативных актах субъектов Российской Федерации они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций. Положения об исполнительных органах местного самоуправления содержатся, как правило, в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении, о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, о местном референдуме. Более детально статус и структура исполнительных органов определен в уставах муниципальных образований. В конституциях ряда республик местные исполнительные органы выступают в двух значениях. В республиках Башкортостан, Коми они являются одновременно и органами государственной власти, и органами местного самоуправления. Это противоречит нормам Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в статье 108 Конституции Республики Башкортостан записано: «В Республике Башкортостан устанавливаются два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление». Далее статья 109 предусматривает наличие местной администрации, т. е. исполнительного органа. В Конституции Республики Тыва в статьях 104, 105, 106 закреплены нормы о понятии, предназначении и компетенции местной администрации. Аналогичные нормы предусмотрены в Конституциях республик Адыгея, Кабардино-Балкарская, Коми, Хакассия. В Конституции Кабардино-Балкарской Республики имеется целая глава (14), которая так и называется «Местная администрация», являющаяся исполнительно-распорядительным органом. Исполнительные органы местного самоуправления, в основном, названы администрацией. Законы ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривают либо самостоятельные главы, либо отдельные статьи об исполнительных органах местного самоуправления. Например, в законах Краснодарского края, Владимирской, Омской, Свердловской областей закреплены целые главы об исполнительных органах. В законах республик Адыгея, Дагестан, а также Архангельской, Белгородской, Вологодской, Иркутской, Пензенской, Рязанской областей, Агинского, Бурятского, Ханты-Мансийского автономных округов статус исполнительных органов закреплен в отдельных статьях. Законы о местном самоуправлении Астраханской, Московской, Пермской областей, Приморского края и Республики Карелии имеют лишь упоминание об исполнительных органах. Совершенно не используется термин «исполнительные органы» или «администрация» в законах о местном самоуправлении: Костромской, Курской, Магаданской, Оренбургской, Ярославской областей, Таймырского автономного округа. Судя по всему, исполнительную власть здесь представляют главы муниципальных образований. Хотя из содержания законов это не вытекает. Полномочия глав муниципальных образований в основном воспроизведены с федерального закона. В свою очередь федеральный закон фактически не определяет исполнительно-распорядительных функций главы муниципального образования. Этот серьезный пробел в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вносит неопределенность в необходимость формирования исполнительных органов местного самоуправления. Вряд ли можно считать правильным, что местное самоуправление реально без исполнительных органов в городах и районах. В данной части федеральный закон требует корректировки. Изъятие исполнительных органов из системы местного самоуправления - это односторонняя крайность, которая может нанести непоправимый ущерб всей системе управления. Объясняется это тем, что исполнительные органы местного самоуправления осуществляют значительное количество функций государственного характера, в силу того, что у государства не достаточно сил и средств решать все вопросы централизованно. Если будет разрушена система исполнительных органов на местах, то рухнет вся пирамида исполнительной власти государства с вытекающими отсюда последствиями. Местные исполнительные органы — это фундамент, на котором держится вся исполнительная власть Российской Федерации. А всякий фундамент требует постоянного укрепления. В противном случае «может рухнуть все строение». Исполнительные органы местного самоуправления состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляемой ими администрации. Главы муниципальных образований, главы администраций, в соответствии с действующим законодательством о местном самоуправлении, либо избираются на выборах путем прямого тайного голосования, либо избираются из числа депутатов соответствующим представительным органом местного самоуправления. Главы администраций могут быть наняты по контракту. В основном, главы исполнительных органов избираются населением непосредственно. Вместе с тем, по состоянию на сентябрь 1997 г., примерно в одной трети субъектов Российской Федерации (Республика Алтай, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Чувашская Республика, Ивановская, Новосибирская, Нижегородская, Орловская, Пензенская, Саратовская, Смоленская, Томская области, Агинский, Бурятский и Ненецкий автономные округа), главы администраций всех, либо большей части муниципальных образований, избраны из числа депутатов представительными органами местного самоуправления. В 171 муниципальном образовании восьми субъектов Российской Федерации эти должностные лица работают на контрактной основе (по данным на 1997 г. ), в том числе в Алтайском крае - 2, в Воронежской области - 13, в Ленинградской области - 1, в Нижегородской области - 147, в Пензенской области - 4, в Смоленской области - 2, в Тверской области - 1, в Ненецком автономном округе - 1. Что касается числа глав администраций, избранных из числа депутатов и назначенных представительным органом по представлению руководителей субъектов Российской Федерации их количество составило 3066 человек по состоянию на 19 сентября 1997 года1. После избрания или назначения глава исполнительного органа формирует исполнительный орган. В основном, законы о местном самоуправлении субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований наделяют главу администрации (главу муниципального образования) правом самостоятельно решать вопрос о формировании местной администрации или по согласованию с представительным органом местного самоуправления. В законах ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеются особенности в решении данного вопроса. Так, закон «О местном самоуправлении в Омской области» (ст. 47) предусматривает, что заместители главы местной администрации назначаются на должность главой местной администрации самостоятельно или с согласия представительного органа, в соответствии с порядком, установленным уставом муниципального образования. Аналогичный порядок установлен в законах о местном самоуправлении Республики Дагестан, Пензенской области и других. Законы Владимирской, Рязанской областей о местном самоуправлении не наделяют глав администраций правом самостоятельно назначать своих заместителей и формировать исполнительный орган. Этим правом обладает только представительный орган. В соответствии со ст. 22 Закона «О местном самоуправлении во Владимирской области» структура местной администрации и положения о структурных подразделениях, а также размер расходов на их содержание разрабатывается главой администрации и утверждается соответствующим Советом. В Республике Адыгея глава муниципального образования, он же глава администрации, самостоятельно формирует структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления и назначает должностных и иных лиц без согласования с представительным органом местного самоуправления. Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на принципах коллегиальности или единоначалия. Например, законы о местном самоуправлении Архангельской, Иркутской областей предусматривают, что исполнительные органы осуществляют свою деятельность коллегиально. В Белгородской, Владимирской и Омской областях глава администрации осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия. Для организации работы исполнительного органа (администрации) необходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения. Перечень органов исполнительного органа (администрации) определяется либо главой администрации единолично, либо по согласованию с представительным органом местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования. Деятельность создаваемых органов в системе исполнительной власти осуществляется в соответствии с положениями об этих органах, утверждаемых либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуправления. Для организационного, правового и материально-технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой администрации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемом в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования. Структурные подразделения аппарата местной администрации (исполнительного органа) в ряде муниципальных образований обеспечивают деятельность представительного органа местного самоуправления. В большей части это происходит там, где глава муниципального образования одновременно является главой администрации и председателем представительного органа. Это обусловлено, прежде всего, экономией расходов на содержание аппарата. Хотя многие представительные органы, особенно это касается городов, образуют свой аппарат. Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления состоит из главы администрации, его заместителей, аппарата, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пределах компетенции, которой наделен исполнительный орган. Вся деятельность исполнительного органа строится на основе принципов законности и гласности, а также на уже названных принципах коллегиальности или единоначалия. Принцип законности в деятельности исполнительного органа (администрации) означает, что все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным правовым актам Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образования, решениям представительного органа местного самоуправления. В законах о местном самоуправлении многих субъектов Российской Федерации, а следовательно, и в уставах муниципальных образований, соответственно, содержатся нормы о подотчетности исполнительных органов перед представительным органом местного самоуправления. Это подчеркивает главенствующее положение представительных органов в системе органов местного самоуправления. Срок полномочий исполнительного органа повсеместно совпадает со сроком полномочий представительного органа. Однако это не означает, что исполнительный орган прекращает свою деятельность после избрания нового представительного органа. Если представительный орган досрочно прекращает свои полномочия в силу каких-либо причин, исполнительный орган продолжает деятельность, даже и в случае прекращения полномочий главы администрации. Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о возможности и порядке прекращения полномочий исполнительного органа местного самоуправления. Институт прекращения полномочий предусмотрен для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав администраций, возглавляющих исполнительные органы. Смотрите также: 2 Исполнительные органы местного самоуправления
94.88kb.
Закон краснодарского края о наделении органов местного самоуправления
1187.52kb.
Государственного и муниципального управления
21.65kb.
2 Полномочия органов местного самоуправления в правотворческой сфере
355.73kb.
Утверждено решение
33.1kb.
Государственный аппарат
103.61kb.
Основные понятия и принципы местного самоуправления
136.43kb.
Сопоставление правовых особенностей городского самоуправления россии с основными моделями местного самоуправления
140.37kb.
Правовая основа местного самоуправления
102.38kb.
Совершенствование законодательной базы местного самоуправления как территориальной основы государства в свете проекта нового федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в рф"
192.07kb.
Порядок обжалования муниципальных правовых актов
94.56kb.
Конституция рф, Статья 24 Сбор, хранение, использование и распространение информации о частной жизни лица без его согласия не допускаются 42.11kb.
|