скачать 2.4. Исполнительные органы местного самоуправления
Исполнительные органы местного самоуправления являются неотъ­емлемым элементом системы органов местного самоуправления и мест­ного самоуправления вообще.

На протяжении всей истории функционирования местного самоуп­равления исполнительные органы занимали в системе местного самоуп­равления одно из ведущих мест среди других органов. Уже в 45 году до нашей эры в Древнем Риме, в соответствии с законами о муниципаль­ном, (местном) управлении, роль исполнительного органа выполняла местная магистратура. История становления и развития местного само­управления на территории нашей страны также свидетельствует, что ни один период в развитии местного самоуправления не обходился без ис­полнительных органов.

Современная мировая цивилизация не знает примеров, чтобы мест­ное самоуправление осуществлялось без исполнительных органов.

Наличие исполнительных органов местного самоуправления в пери­од проведения реформ в любом государстве приобретает важнейшее зна­чение. Именно на эти органы возлагаются функции оперативно-распо­рядительного характера, состоящие в действиях по выполнению законов государства и решений представительных органов местного самоуправ­ления. В системе местного самоуправления, равно как и в государстве, одни органы должны принимать решения, другие организовывать их ис­полнение. Исполнительные органы как раз и являются тем звеном цепи, на которое возложена задача по обеспечению выполнения принятых ре­шений.

Основы организации и деятельности исполнительных органов мест­ного самоуправления определены Конституцией Российской Федерации, указами Президента Российской Федерации, конституциями, уста­вами, законами, иными нормативными актами субъектов Российской Федерации.

В Конституции Российской Федерации нет прямою упоминания об исполнительных органах местного самоуправления. Конечно же, это су­щественный пробел, допущенный при составлении Конституции. Но это не означает, что их не должно быть. Конституция не может включить все детали, касающиеся тех или иных институтов власти. Она закрепляет ос­новные нормы-принципы, которые впоследствии находят свое развитие в законах и других нормативных правовых актах.

Конституция Российской Федерации обозначает наличие органов местного самоуправления как таковых в статьях 3, ч. 2; 12; 15, ч. 2; 32. ч. 2; 33; 72, ч. 1 п. «н»; 130, ч. 2; 131, ч. 1; 132, ч. 1,2 и других. При этом наряду с выборными органами местного самоуправления в части второй статьи 130 Конституция называет другие органы местного самоуправле­ния, то есть перечень органов местного самоуправления носит открытый характер. Это означает, что в законах Российской Федерации и субьек­тов Российской Федерации могут быть предусмотрены, кроме выборных органов, другие органы, в том числе и исполнительные. Законодательная практика свидетельствует, что большинство субъектов Российской Феде­рации более практично подошли к этой проблеме. Если в специальных федеральных законах, регулирующих отношения в системе местного са­моуправления, не упоминается вообще об исполнительных органах ме­стного самоуправления, то в нормативных актах субъектов Российской Федерации они не только обозначаются, но и наделены значительными полномочиями по решению задач местного значения и осуществлению части государственных функций. Положения об исполнительных орга­нах местного самоуправления содержатся, как правило, в конституциях республик, уставах краев, областей, автономной области, автономных округов, в законах субъектов Российской Федерации о местном самоуп­равлении, о выборах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, о местном референдуме.

Более детально статус и структура исполнительных органов опреде­лен в уставах муниципальных образований.

В конституциях ряда республик местные исполнительные органы вы­ступают в двух значениях. В республиках Башкортостан, Коми они явля­ются одновременно и органами государственной власти, и органами ме­стного самоуправления. Это противоречит нормам Конституции РФ и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Так, в статье 108 Конститу­ции Республики Башкортостан записано: «В Республике Башкортостан устанавливаются два вида местной власти: местное государственное уп­равление и местное самоуправление». Далее статья 109 предусматривает наличие местной администрации, т. е. исполнительного органа. В Кон­ституции Республики Тыва в статьях 104, 105, 106 закреплены нормы о понятии, предназначении и компетенции местной администрации. Ана­логичные нормы предусмотрены в Конституциях республик Адыгея, Ка­бардино-Балкарская, Коми, Хакассия. В Конституции Кабардино-Бал­карской Республики имеется целая глава (14), которая так и называется «Местная администрация», являющаяся исполнительно-распорядитель­ным органом.

Исполнительные органы местного самоуправления, в основном, на­званы администрацией. Законы ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении предусматривают либо самостоятельные гла­вы, либо отдельные статьи об исполнительных органах местного самоуп­равления. Например, в законах Краснодарского края, Владимирской, Омской, Свердловской областей закреплены целые главы об исполни­тельных органах. В законах республик Адыгея, Дагестан, а также Архан­гельской, Белгородской, Вологодской, Иркутской, Пензенской, Рязан­ской областей, Агинского, Бурятского, Ханты-Мансийского автономных округов статус исполнительных органов закреплен в отдельных статьях. Законы о местном самоуправлении Астраханской, Московской, Перм­ской областей, Приморского края и Республики Карелии имеют лишь упоминание об исполнительных органах. Совершенно не использует­ся термин «исполнительные органы» или «администрация» в законах о местном самоуправлении: Костромской, Курской, Магаданской, Орен­бургской, Ярославской областей, Таймырского автономного округа. Су­дя по всему, исполнительную власть здесь представляют главы муници­пальных образований. Хотя из содержания законов это не вытекает. Полномочия глав муниципальных образований в основном воспроизве­дены с федерального закона. В свою очередь федеральный закон факти­чески не определяет исполнительно-распорядительных функций главы муниципального образования.

Этот серьезный пробел в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вно­сит неопределенность в необходимость формирования исполнительных органов местного самоуправления. Вряд ли можно считать правильным, что местное самоуправление реально без исполнительных органов в го­родах и районах.

В данной части федеральный закон требует корректировки. Изъятие исполнительных органов из системы местного самоуправления - это од­носторонняя крайность, которая может нанести непоправимый ущерб всей системе управления. Объясняется это тем, что исполнительные ор­ганы местного самоуправления осуществляют значительное количество функций государственного характера, в силу того, что у государства не достаточно сил и средств решать все вопросы централизованно. Если бу­дет разрушена система исполнительных органов на местах, то рухнет вся пирамида исполнительной власти государства с вытекающими отсюда последствиями. Местные исполнительные органы — это фундамент, на котором держится вся исполнительная власть Российской Федерации.

А всякий фундамент требует постоянного укрепления. В противном слу­чае «может рухнуть все строение».

Исполнительные органы местного самоуправления состоят из главы муниципального образования или главы администрации и возглавляе­мой ими администрации.

Главы муниципальных образований, главы администраций, в соот­ветствии с действующим законодательством о местном самоуправлении, либо избираются на выборах путем прямого тайного голосования, либо избираются из числа депутатов соответствующим представительным ор­ганом местного самоуправления. Главы администраций могут быть на­няты по контракту.

В основном, главы исполнительных органов избираются населени­ем непосредственно. Вместе с тем, по состоянию на сентябрь 1997 г., примерно в одной трети субъектов Российской Федерации (Республика Алтай, Кабардино-Балкарская Республика, Республика Мордовия, Чу­вашская Республика, Ивановская, Новосибирская, Нижегородская, Ор­ловская, Пензенская, Саратовская, Смоленская, Томская области, Агин­ский, Бурятский и Ненецкий автономные округа), главы администраций всех, либо большей части муниципальных образований, избраны из чис­ла депутатов представительными органами местного самоуправления.

В 171 муниципальном образовании восьми субъектов Российской Федерации эти должностные лица работают на контрактной основе (по данным на 1997 г. ), в том числе в Алтайском крае - 2, в Воронеж­ской области - 13, в Ленинградской области - 1, в Нижегородской обла­сти - 147, в Пензенской области - 4, в Смоленской области - 2, в Твер­ской области - 1, в Ненецком автономном округе - 1.

Что касается числа глав администраций, избранных из числа депута­тов и назначенных представительным органом по представлению руко­водителей субъектов Российской Федерации их количество составило 3066 человек по состоянию на 19 сентября 1997 года¹.

После избрания или назначения глава исполнительного органа фор­мирует исполнительный орган. В основном, законы о местном самоуп­равлении субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных об­разований наделяют главу администрации (главу муниципального образования) правом самостоятельно решать вопрос о формировании местной администрации или по согласованию с представительным орга­ном местного самоуправления. В законах ряда субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении имеются особенности в решении данного вопроса. Так, закон «О местном самоуправлении в Омской об­ласти» (ст. 47) предусматривает, что заместители главы местной админи­страции назначаются на должность главой местной администрации са­мостоятельно или с согласия представительного органа, в соответствии с порядком, установленным уставом муниципального образования. Аналогичный порядок установлен в законах о местном самоуправлении Ре­спублики Дагестан, Пензенской области и других.

Законы Владимирской, Рязанской областей о местном самоуправле­нии не наделяют глав администраций правом самостоятельно назна­чать своих заместителей и формировать исполнительный орган. Этим пра­вом обладает только представительный орган. В соответствии со ст. 22 Закона «О местном самоуправлении во Владимирской области» структура местной администрации и положения о структурных подразделениях, а также размер расходов на их содержание разрабатывается главой админи­страции и утверждается соответствующим Советом. В Республике Адыгея глава муниципального образования, он же глава администрации, самосто­ятельно формирует структурные подразделения исполнительного органа местного самоуправления и назначает должностных и иных лиц без согла­сования с представительным органом местного самоуправления.

Исполнительные органы осуществляют свою деятельность на прин­ципах коллегиальности или единоначалия. Например, законы о местном самоуправлении Архангельской, Иркутской областей предусматривают, что исполнительные органы осуществляют свою деятельность коллеги­ально. В Белгородской, Владимирской и Омской областях глава админи­страции осуществляет свою деятельность на принципе единоначалия.

Для организации работы исполнительного органа (администрации) не­обходимо создание структурных подразделений. Ими могут быть комитеты, департаменты, управления, отделы, другие структурные подразделения. Пе­речень органов исполнительного органа (администрации) определяется ли­бо главой администрации единолично, либо по согласованию с представи­тельным органом местного самоуправления. Это делается в зависимости от того, какой порядок закреплен в законе о местном самоуправлении или в уставе муниципального образования. Деятельность создаваемых органов в системе исполнительной власти осуществляется в соответствии с положени­ями об этих органах, утверждаемых либо главой администрации, либо по представлению последнего представительным органом местного самоуп­равления.

Для организационного, правового и материально-технического обес­печения деятельности местной администрации образуется аппарат мест­ной администрации. Его структура определяется либо представительным органом по представлению главы администрации, либо главой админис­трации единолично. Деятельность аппарата строится в соответствии с положением о нем, утверждаемом в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.

Структурные подразделения аппарата местной администрации (ис­полнительного органа) в ряде муниципальных образований обеспечива­ют деятельность представительного органа местного самоуправления. В большей части это происходит там, где глава муниципального образо­вания одновременно является главой администрации и председателем представительного органа. Это обусловлено, прежде всего, экономией расходов на содержание аппарата. Хотя многие представительные орга­ны, особенно это касается городов, образуют свой аппарат.

Таким образом, исполнительный орган местного самоуправления со­стоит из главы администрации, его заместителей, аппарата, отраслевых и других структурных подразделений, осуществляющих управление в пре­делах компетенции, которой наделен исполнительный орган.

Вся деятельность исполнительного органа строится на основе прин­ципов законности и гласности, а также на уже названных принципах коллегиальности или единоначалия.

Принцип законности в деятельности исполнительного органа (адми­нистрации) означает, что все принимаемые решения и осуществляемые действия должны соответствовать Конституции Российской Федерации, законам и другим нормативным правовым актам Российской Федера­ции, субъектов Российской Федерации, уставу муниципального образо­вания, решениям представительного органа местного самоуправления.

В законах о местном самоуправлении многих субъектов Российской Федерации, а следовательно, и в уставах муниципальных образований, соответственно, содержатся нормы о подотчетности исполнительных ор­ганов перед представительным органом местного самоуправления. Это подчеркивает главенствующее положение представительных органов в системе органов местного самоуправления.

Срок полномочий исполнительного органа повсеместно совпадает со сроком полномочий представительного органа. Однако это не означает, что исполнительный орган прекращает свою деятельность после избрания нового представительного органа. Если представительный орган досрочно прекращает свои полномочия в силу каких-либо причин, исполнительный орган продолжает деятельность, даже и в случае прекращения полномочий главы администрации.

Исполнительный орган является постоянно действующим органом местного самоуправления. В законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований не предусмотрены нормы о воз­можности и порядке прекращения полномочий исполнительного органа местного самоуправления. Институт прекращения полномочий предус­мотрен для должностных лиц местного самоуправления, в том числе и глав администраций, возглавляющих исполнительные органы.
скачать